Uzasadnienie
J. K. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. (jednostka strukturalna 19 – N. M. – część południowa, teren w rejonie ul Lutosławskiego; Dz. Urz. Woj. Lub. z 2020 r. poz. 6624) w zakresie ustalenia przeznaczenia części działek: nr [...] oraz [...] na "zatoczkę drogi publicznej KDD1".
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
- 1) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez nadmierną ingerencję w istotę prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia części działek nr [...] oraz [...] o pow. około 25 m˛ na tereny dróg publicznych klasy D, oznaczone na rysunku planu symbolem KDD i wyznaczenie tzw. zatoczki w sposób nadmiernie ingerujący w istotę prawa własności w sytuacji, gdy M. Z. jest właścicielem działki nr [...] - drogi publicznej - na obszarze której znajdowała się zatoczka, podczas gdy brak jest podstaw do takiej zmiany;
- 2) art. 1 ust. 3 oraz art.
- 28. ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, niewyważenia interesu publicznego i prywatnego.
Według skarżącego, głównym zainteresowanymi przebudową drogi poprzez wykonanie zatoczki są właściciele działek: nr [...]; [...] i [...], gdyż droga publiczna na odcinku od działki nr [...]; [...] i [...] wraz z zatoczką jest użytkowana wyłącznie przez właściciela tych trzech działek i powinien on być głównym zainteresowanym w sprawie.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał, że zaskarżoną uchwałą przemodelowano strukturę funkcjonalno-przestrzenną w planie przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 26 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. L. nr [...], poz. 2611 z dnia 29 września 2006 r.). Mocą zaskarżonej uchwały została skrócona droga publiczna, która niezasadnie była zaprojektowana do działki [...], bowiem działka ta posiada dostęp do drogi publicznej od innej strony - południowej.
Organ podniósł, że gmina posługuje się "władztwem planistycznym", które umożliwia przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny i zmianę jej statusu urbanistycznego. Tak się dzieje m. in., gdy prywatna nieruchomość jest przeznaczona pod urządzenie czy poszerzenie drogi publicznej. Organ sporządzający projekt planu wyważył interes publiczny, jak również interes osób prywatnych. Organ wyjaśnił, że zatoczkę zaprojektowano w przeważającej części na terenie należącym do Miasta Z., a w znikomej części na terenie działek należących do osób prywatnych. Zajmowana przez zatoczkę powierzchnia stanowi niewiele więcej niż 1 % powierzchni działki nr [...] oraz działki nr [...].
Organ podkreślił, że w czasie opracowywania projektu zmiany miejscowego planu obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), którego § 125 stanowił, że w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi wykonuje się plac do zawracania samochodów. Plac do zawracania samochodów powinien spełniać następujące warunki: 1) dla samochodów osobowych - mieć promień nie mniejszy niż 6,0 m;
2) dla samochodów ciężarowych - mieć promień nie mniejszy niż 9,0 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m (ust. 1 i 2). Dalej organ przytoczył ust. 2 i 4 tego przepisu, według których plac do zawracania samochodów może mieć inne wymiary i kształt w planie, jeśli będą spełnione warunki zawracania samochodów, o których mowa w ust.
2. Plac do zawracania na drodze, stanowiącej drogę pożarową w rozumieniu przepisów o ochronie przeciwpożarowej, powinien spełniać wymagania określone w przepisach o przeciwpożarowym zaopatrzeniu w wodę oraz drogach pożarowych.
Następnie, odnosząc się do naruszenia prawa art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, organ wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., (II OSK 2672/18) w świetle Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne na cele publiczne. Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i absolutnego, jednakże odjęcie własności (całkowite czy częściowe) obwarowane zostało przez ustawodawcę istotnymi zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania każdorazowo słusznego odszkodowania.
W świetle powyższego przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod realizację elementu drogi publicznej spełnia wymogi konstytucyjne. W przypadku przeznaczenia nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną nie ma mowy o ograniczeniu wykonywania prawa własności, ale o wywłaszczeniu w rozumieniu Konstytucji (wywłaszczenie planistyczne). Konieczne jest zatem uzyskanie przez podmiot publicznoprawny własności tej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej albo wywłaszczenia w celu realizacji takiej inwestycji. Rozpatrywanie zatem powyższej ingerencji planistycznej jako ograniczenia wykonywania prawa własności jest bezprzedmiotowe.
Ponadto organ podniósł, że procedura planistyczna odbywa się w sposób jawny z udziałem społeczeństwa. Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. Prezydent Miasta Z. poprzez obwieszczenie zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w dniach od 15 września 2020 r. do 6 października 2020 r. Obwieszenie ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej, Kronice Tygodnia oraz na tablicy ogłoszeń w dniu 8 września 2020 r. Ponadto w dniu 22 września 2020 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany planu. Każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, mógł wnieść uwagi.
Ponadto organ zaznaczył, że w przypadku, gdy uchwalony plan ogranicza sposób korzystania z nieruchomości, jej właścicielowi przysługuje odszkodowanie zgodnie z art. 37h u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zaskarżona uchwała w części obejmującej plac do zawracania samochodów na zakończeniu drogi oznaczonej symbolem KDD1, usytuowany na działkach nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...], jest dotknięta istotną wada prawną, skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności we wskazanym zakresie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm., dalej: u.s.g.).
Legitymacja skargowa skarżącego w rozpoznawanej sprawie jest niesporna. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Działki nr [...] oraz [...] są własnością skarżącego, zaś zaskarżona uchwała określa zasady dopuszczalnego prawnie zagospodarowania tych działek, wprowadzając w tym zakresie istotne ograniczenia. Niewątpliwie zatem uchwała narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uprawniając go do wniesienia skargi do sądu.
Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi, Sąd uznał, że w zakresie, w jakim uchwała przewiduje przeznaczenie części działek nr [...] oraz [...] na plac do zawracania samochodów (rada używa terminów "zatoczka" oraz "zawrotnica", co jest synonimem używanego w wyżej powołanym rozporządzeniu terminu "plac do zawracania samochodów", który będzie używany w dalszej części uzasadnienia), akt ten narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak należytego uwzględnienia prawa własności przysługującego skarżącemu oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżącego.
Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Uchybienia te stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji powodują nieważność zaskarżonej uchwały w tej części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Jak wynika z rysunku planu dla analizowanego obszaru, sporne działki zostały w części objęte obszarem oznaczonym symbolem KDD1 – droga publiczna. Kwestionowane ustalenia planu obejmują fragmenty placu do zawracania samochodów usytuowane na działkach nr: [...] i [...] należących do skarżącego. Fragmenty tych działek objęte zakwestionowanym przeznaczeniem są zatem wyłączone z możliwości zabudowy, a także zagospodarowania w jakikolwiek inny sposób poza ulokowaniem placu do zawracania samochodów. Możliwości zagospodarowania spornych działek zostały w ten sposób istotnie ograniczone poprzez swoiste "zarezerwowanie" pod realizację elementu drogi publicznej.
Nie ma wątpliwości co do tego, że gminny prawodawca, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, może kształtować sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), ma zatem kompetencje do wprowadzania rozwiązań ograniczających czy wyłączających możliwość wykorzystania nieruchomości będących prywatną własnością. Niemniej jednak tego rodzaju ingerencja musi być racjonalnie uzasadniona. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego, nieograniczonego, gdyż gmina, wykonując je, ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 1377/12).
Zasada proporcjonalności jest podstawowym kryterium oceny legalności działań organów władzy publicznej, zwłaszcza w sferze, w której dysponują one różnymi formami dyskrecjonalności, zarówno na płaszczyźnie egzekutywy, jak i legislatywy. Na rolę tej zasady można spojrzeć z perspektywy ochrony przed arbitralnością władzy. W tym znaczeniu zasada ta jest normą postępowania kierowaną do prawodawcy, aby, ustanawiając obowiązki lub ograniczenia praw i wolności jednostek, spośród dostępnych środków działania wybierał możliwie najmniej dla tych jednostek uciążliwe lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne do osiągnięcia założonego celu. Stąd zasada ta stanowi limit wprowadzanych przez prawodawcę ograniczeń praw i wolności jednostki (K. Wojtyczek, Zasada proporcjonalności, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 669; Z. Duniewska, Zasada proporcjonalności, [w:] Prawo administracyjne.
Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 144-145; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 131-132; Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 111-113.). Zasada proporcjonalności w ujęciu wertykalnym stanowi wypadkową konstytucyjnych zasad składających się na ideę państwa prawa, zwłaszcza zasady pewności prawa i zasady sprawiedliwości społecznej.
Realizacja tak rozumianej zasady proporcjonalności wymaga od prawodawcy zachowania właściwej proporcji między celem działania a ciężarem stosowanych środków (zachowanie proporcji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności i zamierzonym pozytywnym efektem danej regulacji prawnej; elementem tego warunku jest wyważenie różnych interesów: publicznych i indywidualnych).
Wprawdzie kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności podejmowanych w planie rozstrzygnięć, to jednak obowiązkiem sądu pozostaje kontrola, czy przedstawiona przez organ argumentacja wskazująca na niezbędność dokonania tych zmian i zachowania przy tym należytej staranności w doborze rozwiązań planu została zachowana.
W ocenie Sądu, wprawdzie przeznaczenie części nieruchomości skarżącego na cele związane z organizacją ruchu na drodze publicznej jest z istoty dopuszczalne, jednak takie rozwiązanie planistyczne wymagało starannego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ gminy oraz wskazania okoliczności, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego, powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącego, czego organ planistyczny nie uczynił. Właściciel nieruchomości, którego uprawnienia właścicielskie zostały ograniczone, powinien te okoliczności znać i wiedzieć, jakie istotne powody były podstawą ustaleń planu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przeznaczenie części nieruchomości na plac do zawracania samochodów w istotny sposób utrudnia możliwości jej zabudowy.
Nie zostało wyjaśnione, czy lokalizacja powodująca ograniczenie prawa własności skarżącego jest tą lokalizacją, w przypadku której ograniczenia prawa własności będą najmniej dotkliwe, a więc nie zostało wyjaśnione, czy jest zachowana zasada proporcjonalności rozumiana jako nakaz korzystania ze środków najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegają ograniczeniu. Nie można w tej sytuacji stwierdzić, aby przyjęte w projekcie planu ograniczenie własności było konieczne dla realizacji zamierzonego celu w tym znaczeniu, że nie ma innego, mniej dolegliwego dla podmiotów, których prawo własności musi być ograniczone, sposobu jego osiągnięcia" (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II OSK 1540/13, CBOSA).
Rada gminy dopuściła się wobec skarżącego nadmiernej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, polegającej na braku rozważenia alternatywnych sposobów osiągniecia przyjętego celu publicznego. Nie rozważyła innej lokalizacji placu do zawracania samochodów niż przez działki skarżącego, w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie usytuowana jest nieruchomość stanowiąca własność gminy (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1096/16, CBOSA).
Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (wyroki NSA z 19 czerwca 2006 r., II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10; z 27 października 2011 r., II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12; z 24 września 2015 r., II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016 r., II OSK 87/15).
Tymczasem zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych kryteriów. W przekazanej do sądu dokumentacji planistycznej brakuje uzasadnienia dla rozwiązań planistycznych przyjętych dla spornego obszaru. Z kolei argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę zdecydowanie nie wyjaśniają konieczności wprowadzenia ograniczeń, co stanowi kluczowy argument przesądzający o tym, że są nieproporcjonalne.
Po pierwsze, całkowicie irrelewantny dla oceny dopuszczalności (proporcjonalności) wprowadzonych ograniczeń jest argument dotyczący tego, że "zatoczkę zaprojektowano w przeważającej części na terenie należącym do Miasta Z., a w znikomej części na terenie działek należących do osób prywatnych. Zajmowana przez zatoczkę powierzchnia stanowi niewiele więcej niż 1 % powierzchni działki nr [...] oraz działki nr [...]". Skoro bowiem gmina dysponuje działką położoną w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego, to należałoby wykazać, że ze względów technicznych zlokalizowanie placu do zawracania samochodów na tej działce było niedopuszczalne, albo przynajmniej wskazać powody, dla jakich ten wariant byłby mniej korzystny dla bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego niż wariant przyjęty w zaskarżonej części uchwały planistycznej. Infrastruktura drogowa powinna być zasadniczo planowana do lokalizacji na terenach należących do podmiotów publicznych.
Umiejscowienie infrastruktury drogowej w innym obszarze, w szczególności powodujące ograniczenie własności prywatnej, musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe, stosowane w sytuacjach, gdy w inny sposób nie jest możliwe zapewnienie właściwej organizacji ruchu na drodze publicznej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, by taka wyjątkowa sytuacja miała miejsce w przypadku spornego placu. Nie wystarczy bowiem, tak jak to uczynił organ w odpowiedzi na skargę, wskazać, ze "tylko niewielki fragment działek skarżącego jest zajęty pod zatoczkę" oraz przytoczyć przepisy prawa dotyczące parametrów technicznych takiej "zatoczki", ale należałoby te parametry odnieść do tego konkretnego terenu. Tylko taka subsumpcja umożliwiłaby zbadanie zasadności pobudek, którymi kierowała się rada gminy, przyjmując kwestionowane zapisy planu.
Po drugie, nie ma znaczenia, że skarżący nie zgłaszał uwag w trakcie procedury planistycznej. Takie działanie skarżącego można byłoby wprawdzie uznać za pożądane jako dające szanse na uniknięcie aktualnego sporu sądowego, jednak z oczywistych względów brak skorzystania przez skarżącego z prawa do udziału w procedurze planistycznej nie może być argumentem za tym, aby utrzymać niezgodne z Konstytucją i ustawą postanowienia planu.
Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że Rada Gminy nie podała racjonalnego uzasadnienia dla ograniczenia własności skarżącego poprzez przeznaczenie części obszaru jego działek nr: [...] oraz nr [...] na plac do zawracania samochodów. Ograniczenia własności skarżącego nie sposób uznać za niezbędne dla realizacji celu publicznego czy ochrony uzasadnionych interesów innych osób. Wobec powyższego zaskarżone ustalenia planu należy uznać za arbitralne, naruszające zasadę ochrony własności i zasadę proporcjonalności, a zatem przyjęte z naruszeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.
Powyższe rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały nie tylko w zakresie postanowień dotyczących działek nr: [...] oraz nr [...], ale również w zakresie obejmującym działki nr: [...], [...] oraz [...], ponieważ przez te działki przebiegają pozostałe fragmenty placu do zawracania samochodów. Pozostawienie w obrocie prawnym ustaleń planu dotyczących fragmentów placu na działkach nr: [...], [...] oraz [...] uczyniłoby te ustalenia prawnie i faktycznie niewykonalnymi, stąd zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności planu również w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 u.s.g.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.