Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Ż. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającą Ł. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jego babcią R. K..
Organ drugiej instancji powołał się na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z których wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086) ciąży obowiązek alimentacyjny, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku, gdy osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu nie żyją, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że opiekę nad R. K. sprawuje wyłącznie wnioskodawca – jej wnuk Ł. K., co jest kwestią bezsporną. Jednakże, jak podniosło Kolegium, syn R. K. – Z. K. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi wystarczającą przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jej wnukowi jako spokrewnionemu w dalszym stopniu.
Organ podniósł jednocześnie, że Z. K. jest jedynym żyjącym dzieckiem R. K., ma [...] lat i mieszka na stałe w [...], gdzie pracuje zawodowo, uzyskując wynagrodzenie ok. [...] euro miesięcznie. Kolegium wyjaśniło, że Z. K. oświadczył, iż nie jest w stanie opiekować się matką, ani dostarczać jej środków pieniężnych na zapewnienie opieki. Skarży się on ponadto na różne dolegliwości (bóle stawów, zawroty głowy), nie legitymuje się jednak orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem Kolegium, fakt posiadania zatrudnienia w [...] nie zwalnia syna z obowiązku alimentacyjnego i nie stanowi obiektywnej przeszkody do sprawowania opieki nad matką. Ne powoduje zatem, w przekonaniu Kolegium, że spełniona jest przesłanka określona w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie jest to bowiem stan, który w sposób obiektywny uniemożliwiałby sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, a tylko tego rodzaju okoliczności mogą zdecydować o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego dalszemu stopniem krewnemu.
W ocenie organu odwoławczego, bezspornym w sprawie jest, że syn osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uzasadnia odmowne załatwienie wniosku, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 17 ust. 1a ustawy. Zdaniem organu, wykładnia językowa art. 17 ust. 1a pkt 2 i pkt 3 ustawy pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium, nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, że dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki.
Wobec stwierdzenia powyższych okoliczności, w ocenie Kolegium, wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad babcią.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Ł. K., zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 132 tej ustawy przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że wnuk niepełnosprawnej R. K. nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, z uwagi na fakt, że zobowiązany w pierwszej kolejności jest syn niepełnosprawnej, który żyje i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy w postępowaniu uproszczonym.
W uzasadnieniu zarzutu skargi skarżący podniósł, że wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 2 tej ustawy nie może takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. Brak możliwości sprawowania opieki nie musi być wykazany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz może być wykazany również innymi dowodami. Wymóg taki nie wynika z treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem przyjąć należy, że znajdują w tym zakresie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, w szczególności art. 75 § 1 k.p.a., który przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do treści art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ustawy).
W świetle powołanych przepisów, na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec jego babci, a tym samym należy on do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poza sporem pozostaje przy tym, że babcia skarżącego R. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalonym na stałe. Wyłączną opiekę nad nią - co również jest okolicznością niekwestionowaną – sprawuje skarżący, który w związku z tym zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W myśl art. 17 ust. 1a ostatnio cytowanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z akt sprawy wynika, że syn wymagającej opieki R. K. – Z. K. ma [...] lat, przebywa na stałe w [...], gdzie pracuje, oczekując na przyznanie uprawnień emerytalnych i uzyskuje dochód w kwocie około [...] euro. Skarży się na dolegliwości takie, jak bóle stawów i zawroty głowy.
Zatem istota sporu sprowadza się do oceny, czy w zaistniałych okolicznościach organ słusznie – odwołując się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na którym także oparta została argumentacja skargi – że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. m. in. wyroki NSA: z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14; z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14; z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 Kodeksu, zgodnie z którym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a tym samym, umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy spokrewnieni w pierwszym stopniu nie żyją, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji).
W niniejszej sprawie syn osoby niepełnosprawnej sam jest w podeszłym wieku ([...] lat) i na stałe przebywa w [...], gdzie skoncentrowane są jego życiowe sprawy. W [...] oczekuje na przyznanie uprawnień emerytalnych z tamtejszego systemu ubezpieczeń, zaś kwota [...]euro w realiach niemieckich nie jest wystarczająca, by mógł zapewnić sobie minimalny standard życia i opłacić w Polsce opiekuna dla matki. W związku z tym, rzeczywistą, stałą opiekę nad nią sprawuje jego syn (skarżący).
W ocenie Sądu, ze względu na całokształt okoliczności zaistniałych w kontrolowanej sprawie, w tym zakres opieki wymaganej nad babcią skarżącego, która jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, a także, mając na względzie treść art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności skarżącego względem jego babci, co czyni go również osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach tej sprawy prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę należnego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, a także wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Przyjęta przez Sąd wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniająca wymienione zasady konstytucyjne, ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) TK stwierdził, że "choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej (świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r.). Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które, zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tej opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa.
Przyznanie tylko rodzicom prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji)". Podobne wnioski TK sformułował w wyrokach: z 18 lipca 2008 r., P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z 22 lipca 2008 r., P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). Tezę powołanego wyroku można wprost odnieść do realiów niniejszej sprawy.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącego nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ograniczenia wynikającego z omawianej regulacji nie można rygorystycznie stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę potencjalny opiekun, z obiektywnych względów (tu: z racji wieku i przebywania na stałe za granicą) nie może realizować swych obowiązków.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a wyżej powołanej ustawy za w pełni zasadny.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo, w oparciu o uzyskane dokumenty. Organ uznał, że skarżący spełnia wszelkie (poza jedną) przesłanki do przyznania mu świadczenia, tj. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci oraz nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast odmowę oparto wyłącznie na błędnej wykładni art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tym stanie rzeczy należało uchylić jedynie zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy zastosuje wyżej wskazaną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyda decyzję rozstrzygającą w przedmiocie prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265).
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.