Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na postanowienie Starosty L. z dnia 15 stycznia 2010 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Wójta Gminy K. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]3/2, położonej w M. L., gmina K. – utrzymało to postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że opisanym na wstępie postanowieniem organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy K. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr ewid. [...]3/2, położonej w M. L. Starosta wskazał, iż zabudowa działki nr ewid. [...]3/2 naruszyłaby zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną oraz mogłaby stanowić podstawę do uzgodnienia kolejnych projektów decyzji o warunkach zabudowy na obszarze sąsiednich działek, co również prowadziłoby do zmniejszania obszaru produkcji rolniczej oraz powodowałoby rozdrobnienie gruntów rolnych.
Organ drugiej instancji wskazał, iż wskazana wyżej działka o powierzchni 0,34 ha, w klasie bonitacyjnej RII i RIIIa, powstała w wyniku podziału większej nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, oznaczonej jako działka nr ewid. 373, o powierzchni 2,72 ha, w klasie bonitacyjnej RII, RIIIa, SRII i BRII. W wyniku podziału tej działki powstały działki o numerach ewidencyjnych: [...]3/1, o powierzchni 0,34 ha (RII i RIIIa), [...]3/2, o powierzchni 0,34 ha (RII i RIIIa) oraz [...]3/3, o powierzchni 2,04 ha (RII, RIIIa, SRII i BRII). Działki nr ewid. [...]3/1 i nr ewid. [...]3/2 są działkami niezabudowanymi o charakterze rolnym, które mogą być wykorzystywane rolniczo. Również działka nr ewid. [...]3/3 zachowała charakter rolny, gdyż znajduje się na niej zabudowa zagrodowa związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym.
W ocenie Kolegium zasadne jest stanowisko Starosty, iż wskazana pod zabudowę mieszkalną działka nr ewid. [...]3/2, mimo iż ma klasę bonitacyjną RII i RIIIa oraz powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha, podlega ochronie na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Działka ta stanowi bowiem część zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzą również pozostałe działki powstałe w wyniku podziału dawnej działki nr ewid. [...]3 w M. L. oraz działki sąsiednie pozostające w użytkowaniu rolniczym, to jest działka nr ewid. [...]0/3 o powierzchni 0,93 ha i działka nr ewid. [...]0/2 o powierzchni 2,90 ha. Przeznaczenie działki nr ewid. [...]3/2 na cele nierolnicze wymaga zatem uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a zgoda taka nie została wydana.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył S. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił, iż postanowienie to narusza art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędne przyjęcie, że wskazana pod realizację inwestycji działka stanowi część zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzą działki powstałe z podziału działki nr [...]3 oraz inne działki. Zdaniem skarżącego z przepisów tych wynika, że przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie powinien być wyłącznie teren działki nr [...]3/2. Zaskarżone postanowienie narusza także przepisy art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego, przejawiającego się w uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z jego wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie Starosty L. z dnia 15 stycznia 2010 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Wójta Gminy K., ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji, polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]3/2, położonej w M. L. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.
Z przepisu tego, jak prawidłowo zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie wynika całkowity zakaz realizacji zabudowy gruntów rolnych, gdyby tak bowiem było ustawodawca w ogóle nie dopuszczałby możliwości przekształcania gruntów rolnych na cele nierolne. Oznacza to, iż o tym, czy ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze jest uzasadnione, rozstrzyga każdorazowo organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych, a więc starosta (art. 5 ust. 1 ustawy), uwzględniając indywidualne okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na terenie gminy K. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zastosowanie ma przepis ustępu 2 punktu 1 tego artykułu, zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż objęta wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy działka nr ewid. [...]3/2 położona w M. L., gmina K., ma powierzchnię 0,34 ha. Działka ta w ewidencji gruntów oznaczona jest jako użytek rolny RII o powierzchni 0,19 ha i RIIIa o powierzchni 0,15 ha.
Zdaniem Kolegium, kryterium obszarowe 0,5 ha wynikające z powołanego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczyć powinno obszaru dawnej działki nr ewid. [...]3, z której została wydzielona działka [...]3/2, a także działek sąsiednich pozostających w użytkowaniu rolniczym, to jest działki nr ewid. [...]0/3, o powierzchni 0,93 ha i działki nr ewid. [...]0/2, o powierzchni 2,90 ha. Działki te, jak wskazał organ odwoławczy, tworzą zwarty obszar gruntów rolnych, a zatem teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne na podstawie wskazanego przepisu ustawy.
Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.
Nie ulega wątpliwości, iż działka nr [...]3 w M. L., przed podziałem, stanowiła zwarty obszar w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wówczas podlegała ona rygorom przewidzianym w tym przepisie, a więc wymagała zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne. Podział tej nieruchomości oraz zróżnicowanie prawa własności do poszczególnych wyodrębnionych prawnie jej części nie pozbawił ich charakteru rolnego. Należy mieć jednak na uwadze, iż działki powstałe z podziału dawnej działki nr ewid. [...]3, w tym również działka nr ewid. [...]3/2, nie funkcjonują w obrocie prawnym jako jedna całość i nie podlegają rygorom które odnosiły się w przeszłości do całej nieruchomości stanowiącej działkę o powierzchni 2,72 ha przed jej podziałem.
W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w świetle powołanego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium obszarowe, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele (wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07, z dnia 10 lutego 2009 r., II OSK 129/08, z dnia 25 lutego 2010 r., II OSK 429/09 oraz z dnia 6 M. 2010 r., II OSK 670/09 – niepublikowane).
Przedmiotowa działka nr ewid. [...]3/2 stanowi ewidencyjnie odrębną nieruchomość, a jej powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, a zatem przeznaczenie jej na cele nierolnicze nie wymagało uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kryterium obszarowe 0,5 ha, jak wskazano wyżej, odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona.
Skoro jako "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze", o jakim mowa w powołanym art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie można traktować terenu dawnej działki nr ewid. [...]3 w M. L., to tym bardziej nie można uznać, iż "obszar" ten obejmuje inne jeszcze działki wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które znajdują się w sąsiedztwie działki nr ewid. [...]3/2 i pozostają w użytkowaniu rolniczym, a więc działki: nr ewid. [...]0/3, o powierzchni 0,93 ha i nr ewid. [...]0/2, o powierzchni 2,90 ha.
W sprawie niniejszej brak było zatem podstaw do odmowy uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji.
Wskazane naruszenia przepisów ustawy uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także postanowienie organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.
Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji.