Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...], Burmistrz P. (dalej także: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.; dalej także: p.g.k.), orzekł o rozgraniczeniu nieruchomość stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym "[...]" Powszechnej Spółdzielni Spożywców [...] (dalej także: Spółdzielnia), oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,5662 ha, położonej w [...] przy zbiegu ul. [...] i ul. [...] z nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy [...], oznaczonymi jako działka nr [...], o powierzchni 0.05 ha oraz jako działka nr [...], o powierzchni 0,80 ha (ta druga działka w użytkowaniu [...] Związku Działkowców w W.), położonymi w [...], wzdłuż linii, oznaczonej punktami nr [...], nr [...] i nr [...], uwidocznionej w operacie rozgraniczeniowym zaewidencjonowanym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] w dniu [...] czerwca 2016 r., znak: [...]
Wnioskiem z [...] września 2017 r. Spółdzielnia, powołując się na art. 27 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201; dalej także: u.p.e.a.) oraz na pismo Sądu Rejonowego [...] z [...] kwietnia 2017 r., w sprawie sygn. akt [...], zwróciła się do organu pierwszej instancji o sporządzenie i doręczenie tytułu wykonawczego wskazanej wyżej decyzji tego organu z [...] lipca 2016 r.
Postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Organ wskazał, że w świetle art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Z przepisu tego wynika, że tytuł wykonawczy, o którym mowa w art. 27 u.p.e.a., wystawiony może zostać jedynie przez wierzyciela i stanowić może podstawę egzekucji prowadzonej przez określony wskazaną ustawą organ egzekucyjny.
Jednocześnie ustawa nie przewiduje możliwości doręczania tytułu wykonawczego innemu podmiotowi niż sam zobowiązany (art. 26 § 4 i 5 u.p.e.a.). To wierzyciel decyduje o wystawieniu tytułu wykonawczego i o prowadzeniu egzekucji. Wydanie tytułu wykonawczego wnioskodawcy pozbawione byłoby zatem jakiejkolwiek podstawy prawnej.
W zażaleniu na to postanowienie Spółdzielnia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji, celem wystawienia wnioskowanego administracyjnego tytułu wykonawczego. Strona skarżąca podkreśliła, że ze wskazanej decyzji rozgraniczeniowej wynika, iż została pozbawiona pasa gruntu oznaczonego w tej decyzji. Wobec tego, że Wójt Gminy [...] nie wydał tego pasa gruntu skarżąca Spółdzielnia wystąpiła do Sądu Rejonowego [...], w trybie art. 784 k.p.c., o nadanie prawomocnej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2016 r. klauzuli wykonalności.
Sąd ten pismem z [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...] zażądał od Spółdzielni przedłożenia decyzji Burmistrza P. spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Powyższe żądanie Sądu było zasadne, albowiem przepis art. 784 k.p.c. uprawnia sąd do nadania sądowej klauzuli wykonalności tytułowi pochodzącemu od organu administracyjnego, z tym, że sąd ten ogranicza się do badania, czy dołączony do wniosku tytuł wykonawczy zawiera elementy wymienione w art. 27 § 1 u.p.e.a. Z orzecznictwa sądów powszechnych wynika przy tym, że ten szczególny rodzaj egzekucji sądowej wynika z istoty funkcji postępowania rozgraniczeniowego, które nie spełniałoby swej roli, gdyby wydana w tym postępowaniu decyzja nie podlegałaby przymusowemu wykonaniu w trybie egzekucji sądowej prowadzonej przez komornika sądowego.
Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej także: Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że Spółdzielnia, będąc stroną postępowania rozgraniczeniowego, nie jest wierzycielem w rozumieniu przepisów u.p.e.a., a zatem nie jest uprawniona do żądania uruchomienia postępowania egzekucyjnego, ani do wystawienia tytułu wykonawczego, o którym mowa w przepisach w/w ustawy, ani też do żądania jego wystawienia. Wynikający z decyzji rozgraniczeniowej obowiązek ma charakter cywilnoprawny i jego wykonanie nie następuje w trybie administracyjnym. Oznacza to, że nie podlega on egzekucji administracyjnej, a zatem przepisy powyższej ustawy nie mają w tej sprawie zastosowania. Obowiązek ten, oznaczony w decyzji rozgraniczeniowej, mogącej stanowić tytuł wykonawczy w rozumieniu k.p.c., podlega egzekucji sądowej prowadzonej przez komornika sądowego, nie zaś przez organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie objętym wnioskiem, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Skargę do Sądu na powyższe postanowienie Kolegium złożyła Spółdzielnia, wnosząc o jego uchylenie, z uwagi na zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Burmistrz P. decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...], dokonał rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,5662 ha, położonej w [...], z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni 0.05 ha oraz jako działka nr [...], o powierzchni 0,80 ha, położoną w [...], wzdłuż linii, oznaczonej punktami nr [...], nr [...] i nr [...], uwidocznionej w operacie rozgraniczeniowym zaewidencjonowanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Spółdzielnia we wniosku z [...] kwietnia 2017 r., "powołując się na art. 27 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", zwróciła się do Burmistrza P. o "sporządzenie i doręczenie tytułu wykonawczego" opisanej wyżej decyzji rozgraniczeniowej (k. 16 akt adm. I inst.).
W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że orzeczenie o rozgraniczeniu nieruchomości – bez względu na to, czy jest nim decyzja administracyjna, czy też postanowienie sądu powszechnego – w którym oznaczono ich granicę z utrwaleniem na gruncie, podlega zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności i wykonaniu w drodze egzekucji prowadzonej przez komornika (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 września 1989 r., sygn. akt III CZP 79/89, OSNC 1990, z. 7-8, poz. 95 wraz z powołanym orzecznictwem; W. Mendys, W sprawie wykonania orzeczeń o rozgraniczeniu nieruchomości, Palestra 1974, nr 1 (193), s. 63-64 wraz z powołaną literaturą).
Niewątpliwie zatem sąd powszechny może prowadzić egzekucję z decyzji administracyjnej bądź z ugody administracyjnej, lecz tytuł wykonawczy w swojej treści nie może zawierać sformułowań nie znajdujących odzwierciedlenia w treści tej decyzji bądź ugody.
W niniejszej sprawie jest niekwestionowane, że skarżąca Spółdzielnia domaga się wydania przez Gminę [...] "pasa gruntu oznaczonego w decyzji rozgraniczeniowej" (k. 28 akt adm. II inst.). W związku z tym roszczeniem, Spółdzielnia zwróciła się do organu pierwszej instancji o "sporządzenie i doręczenie tytułu wykonawczego" wskazanej wyżej decyzji tego organu z [...] lipca 2016 r.
Należy mieć jednak na uwadze, że w przedmiotowej decyzji jedynie ustalono przebieg granicy pomiędzy opisanymi wyżej nieruchomościami, a nie zawiera ona żadnych sformułowań dotyczących wydania pasa gruntu przez jedną ze stron rozgraniczenia – Gminę [...] na rzecz Spółdzielni. Strony nie zawarły też w tym zakresie ugody przed geodetą, o jakiej mowa w art. 31 ust. 4 p.g.k.
Podkreślenia wymaga, że w takiej sytuacji strona skarżąca mogłaby dochodzić przed sądem powszechnym wydania pasa gruntu, zgodnie z granicą ustaloną w decyzji rozgraniczeniowej, o ile strona przeciwna nie włada tym gruntem, na podstawie innego niż prawo własności tytułu prawnego (np. dzierżawa, użyczenie). To oznacza, iż treść przedmiotowej decyzji rozgraniczeniowej może mieć znaczenie w postępowaniu przed sądem powszechnym dotyczącym podjęcia orzeczenia o wydanie pasa gruntu, zgodnie z przebiegiem granicy ustalonym w tej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie decyzja rozgraniczeniowa nie może jednak, z uwagi na swą treść, niewykraczającą poza ustalenie granicy pomiędzy opisanymi wyżej nieruchomościami, stanowić podstawy do sporządzenia tytułu wykonawczego przez właściwy organ administracji publicznej. Istotne jest bowiem, na co wskazuje się w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, że na podstawie samego tylko orzeczenia o rozgraniczeniu, niezawierającego rozstrzygnięcia w sprawie wydania przedmiotu rozgraniczenia, nie można prowadzić egzekucji zmierzającej do odebrania gruntu osobie nieuprawnionej i oddania go właścicielowi. Orzeczenie takie nie może być uznane za tytuł egzekucyjny upoważniający do odebrania gruntu. W takim bowiem przypadku "niezbędne jest wytoczenie powództwa windykacyjnego o wydanie gruntu" (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 1968 r., sygn. akt III CZP 102/68, OSNC 1969, z. 9, poz. 155; W. Mendys, jw. s. 62-63).
Zasadne jest przy tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie byłoby możliwe, w myśl art. 784 k.p.c., wydanie przez ten organ zaświadczenia wskazującego, że przedmiotowa decyzja rozgraniczeniowa podlega wykonaniu. Nie budzi jednak wątpliwości, że strona skarżąca nie składała wniosku o wydanie takiego zaświadczenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.