Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 11 a, art. 13, art. 14 i art. 15 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. z [...] r., znak: [...], w części odmawiającej przyznania E. C. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci - córki D. K. i syna A. K..
Organy ustaliły, że w roku bazowym - 2018 źródłem dochodu rodziny, składającej się ze skarżącej i jej trojga dzieci: D. (ur. w [...] r.), E. y (ur. w [...] r.) i A. (ur. w [...] r.), był przychód córki D. w postaci renty socjalnej, podlegający opodatkowaniu na zasadach określonych w ustawie z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, który, po pomniejszeniu o koszty uzyskania przychodu, wynosił [...] zł, a po pomniejszeniu o składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości [...] zł i podatek należny w wysokości [...] zł (składki na ubezpieczenie społeczne nie było), wynosił [...] zł, tj. [...] zł miesięcznie.
Organy uznały, że z uwagi na to, że skarżąca zawarła związek małżeński z J. B. [...] r., a więc po roku bazowym 2018 r., jego dochody z roku bazowego 2018 r. nie mogą być brane pod uwagę. Ponadto, jak ustaliły organy, z akt sprawy nie wynika, aby mąż skarżącej uzyskał w 2018 r. i w 2019 r. jakiekolwiek dochody w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z oświadczenia skarżącej z 6 sierpnia 2019 r. wynika, że dochód męża wykazany w PIT-11 za 2018 r. oraz wynikający z informacji uzyskanej przez organ pierwszej instancji w systemie elektronicznym w trybie art. 23b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wysokości [...] zł, był wypłacony z tytułu umowy zlecenia, która wygasła w 2017 r., czyli przed rokiem bazowym.
Biorąc pod uwagę powyższe, organy stwierdziły, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej w 2018 r. wynosił [...] zł, a zatem nie przekraczał kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r. na kwotę [...]zł. (w sprawie zastosowano podwyższone kryterium dochodowe, gdyż córka skarżącej D. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. z [...] r., nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności, datowanym od 11 marca 2013 r., wydanym na stałe).
W związku z powyższym organy stwierdziły zaistnienie podstaw do przyznania skarżącej na dwoje dzieci zasiłku rodzinnego wraz z jednorazowym dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatkiem na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem dziecka w miejscowości, w której znajduje się szkoła oraz dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnej córki, czego skarżąca nie zakwestionowała.
Organy odmówiły natomiast przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, uznając, że skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania tego świadczenia.
W ocenie organów, możliwość przyznania tego dodatku uzależniona jest m.in. od ustalenia, że osoba ubiegająca się o dodatek jest osobą samotnie wychowującą dziecko, tj. stosownie do art. 3 pkt 17a ustawy, panną, kawalerem, wdową, wdowcem, osobą pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobą rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.
Organy ustaliły, że D. i A. K. są dziećmi ze związku małżeńskiego E. C.-B. i J. K., który zmarł [...] r. W dniu [...] r. skarżąca zawarła związek małżeński z J. B.. Organy uznały zatem, że skoro skarżąca jest mężatką, to nie mieści się w wyżej cytowanej definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podkreśliło, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji obowiązane są do stosowania obowiązującego art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zawiera zamknięty katalog podmiotów, które są osobami samotnie wychowującymi dziecko w rozumieniu ustawy. Przyjęcie, że E. C. jest osobą samotnie wychowującą dziecko, stałoby w sprzeczności z brzmieniem art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Byłoby też sprzeczne z wykładnią celowościową tego przepisu, bowiem nie ma wątpliwości co do tego, że obecnie D. i A. rodzeństwo K. wychowują się w "rodzinie" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, którą tworzą wraz z matką, jej mężem oraz siostrą E.. Zdaniem Kolegium, jest to nowa relacja prawno-rodzinna, w ramach której skarżąca i jej mąż, wstępując w związek małżeński, zobowiązali się zaspokajać wspólne potrzeby rodziny, którą założyli, w tym każdego dziecka, nad którym sprawują opiekę.
Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także w całości lub w części na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Z tego między innymi przepisu wynika obowiązek J. B. do wspólnego wychowywania i zaspokajania potrzeb dzieci skarżącej z poprzedniego związku.
Kolegium podniosło, że sytuacja osoby, która samotnie, tj. bez udziału małżonka lub ojca dziecka, wychowuje dziecko, jest niewątpliwie gorsza niż osoby, która wychowuje co najmniej jedno dziecko z mężem - tak jak skarżąca. To, w jakim stopniu mąż skarżącej faktycznie partycypuje w utrzymaniu i wychowaniu dzieci skarżącej z poprzedniego związku, jest obojętne z punktu widzenia ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest to kwestia wewnętrznych relacji pomiędzy skarżącą a jej mężem, które pozostają poza sferą regulacji prawnej. Wykładnia celowościowa prowadzi więc do wniosku, że za osobę samotnie wychowującą dziecko może być uznana osoba, która łącznie legitymuje się statusem cywilnym wymienionym w art. 3 pkt 17a ustawy.
Kolegium podkreśliło, że zna odmienne stanowisko od zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, a funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże stanowiska tego nie podziela, co wykazało wyżej.
Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci: D. i A. K., gdyż nie jest osobą samotnie wychowująca dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r.
Skargę na decyzję Kolegium wniosła E. C.-B., żądając jej uchylenia, przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci: D. i A. K. oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że osoba samotnie wychowująca dziecko to taka, która wychowuje swoje dziecko bez drugiego z rodziców tego dziecka, a jej stan cywilny nie ma znaczenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dzieci przysługuje także po ślubie z nowym partnerem. Samotna matka może wyjść za mąż i wciąż pobierać dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Zawarcie związku małżeńskiego nie ma bowiem wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych wobec potomków zmarłego męża. Podniosła, że skoro definicja osoby samotnie wychowującej dziecko uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją oceniać dla potrzeb ustalania przestanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci.
Dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Skarżąca podkreślił, że obecny mąż nie ma żadnych praw ani obowiązków alimentacyjnych wobec jej dzieci z poprzedniego małżeństwa. Nie jest on ich opiekunem prawnym i nie ma obowiązku łożenia na ich utrzymanie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji - w części odmawiającej E. C. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci - zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem sporu jest kwestia uznania skarżącej za osobę samotnie wychowującą dzieci z poprzedniego związku – D. i A. K., a w konsekwencji zasadność przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tego tytułu.
Bezsporne jest, że biologiczny ojciec D. i A. K. nie żyje, zaś skarżąca pozostaje aktualnie – od 2 marca 2019 r. – w związku małżeńskim z J. B..
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy konieczne jest zatem rozstrzygnięcie, czy skarżącej, jako osobie pozostającej w związku małżeńskim i wychowującej dzieci z innego związku w sytuacji, gdy ojciec tych dzieci nie żyje, przysługuje status osoby samotnie wychowującej te dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r.
W myśl art. 3 pkt 17a u.ś.r., pod pojęciem "osoby samotnie wychowującej dziecko" należy rozumieć pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Osoby samotnie wychowujące dziecko są uprawnione do uzyskania szczególnego świadczenia, tj. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11a u.ś.r.), pod warunkiem nieprzekroczenia określonego w ustawie kryterium dochodowego (art. 5 ust. 1 u.ś.r.).
Interpretacja tego przepisu, oparta wyłącznie na wykładni językowej, wskazująca, że wobec zamkniętego katalogu podmiotów objętych hipotezą art. 3 pkt 17a u.ś.r., nie obejmuje on osoby zamężnej, niebędącej w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu (a do takich należy skarżąca), nie spotkała się, co do zasady, z aprobatą sądów administracyjnych.
Sądy administracyjne w szeregu spraw wskazały na konieczność korygowania wyników wykładni językowej art. 3 pkt 17a u.ś.r. przy zastosowaniu wykładni systemowej, uwzględniającej aksjologię prawa pomocy społecznej, w tym wartości wyrażone w Konstytucji. Odwołano się w tym zakresie do dwóch reprezentatywnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego: z 18 maja 2005 r. K 16/04 i z 23 czerwca 2008 r., P 18/06. W rezultacie tych zabiegów interpretacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że zawarcie związku małżeńskiego przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku (a tym bardziej pozostawanie w związku nieformalnym), nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego też uznano, że dziecko wychowujące się w tzw. rodzinie zrekonstruowanej nie traci statusu dziecka wychowywanego przez samotnego rodzica.
Dla takiej oceny nie ma przy tym znaczenia, okoliczność, że rodzic ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku. Skoro bowiem, w świetle art. 3 pkt.17a u.ś.r., negatywną przesłanką uznania osoby za samotnie wychowującą dziecko jest warunek wychowywania wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem, bez znaczenia jest okoliczność, że jeden z rodziców ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku, z którego również pochodzą inne dzieci, jakie wychowuje wspólnie z dziećmi z innego związku. W takiej sytuacji rodzic może być uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem, za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Wspomniany przepis stanowi bowiem nie o każdej osobie związanej z jednym z rodziców dziecka, ale o rodzicach dziecka, zatem osobie będącej rodzicem tego dziecka (tak. m. in. wyroki NSA: z 21 marca 2019 r., I OSK 3418/18; z 7 czerwca 2013 r., I OSK 2162/12; z 12 października 2016 r., I OSK 345/15; z 2 czerwca 2017 r., I OSK 26/17; z 20 czerwca 2018 r., I OSK 1876/16; z 8 listopada 2018 r., I OSK 1083/17).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, dostrzegając przy tym, że odmienne (oparte na wykładni językowej) rozumienie art. 3 pkt 17a u.ś.r. w praktyce mogłoby prowadzić do sytuacji, w której dwie osoby znajdujące się w tak samo trudnej sytuacji zostaną potraktowane w różny sposób, wyłącznie ze względu na przesłankę formalnoprawną stanu cywilnego. Przesłanka ta nie ma natomiast żadnego odniesienia do cechy relewantnej, jaką jest znajdowanie się w trudnej sytuacji bytowej (można znajdować się w trudnej sytuacji materialnej, pozostając w związku nieformalnym, jak i pozostając w związku małżeńskim).
Co więcej, tak ukształtowane przesłanki mogą skłaniać potencjalnych świadczeniobiorców do preferowania niesformalizowanych związków lub też do tworzenia sztucznych przesłanek rozwiązania związku sformalizowanego (małżeństwa) tylko z uwagi na omawiane kryteria pomocy państwa. W ten sposób ustawodawca pośrednio skłania świadczeniobiorców do takich zachowań, co, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, jest sprzeczne z przepisami Konstytucji, które statuują obowiązki Państwa dotyczące wspierania związków sformalizowanych (nie deprecjonując wartości związków nieformalnych, ani nie wymuszając formalizacji związków).
Zatem, wbrew stanowisku organów obu instancji, fakt zawarcia związku małżeńskiego przez osobę samotnie wychowującą dziecko nie powoduje utraty tego statusu w rozumieniu art. 3 pkt 17a w związku z art. 11a u.ś.r.
Okoliczność ta nie pozostaje jednak bez wpływu na uprawnienie takiej osoby do świadczeń rodzinnych, ponieważ może spowodować zmianę wysokości dochodu rodziny, a w konsekwencji - przekroczenie kryterium dochodowego.
W myśl art. 3 pkt 16 u.ś.r., jako rodzinę należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Nie ulega wątpliwości, że w świetle tej definicji małżonek skarżącej jest członkiem jej "rodziny". Skarżąca, jako osoba pozostająca w związku małżeńskim, wychowująca dzieci w rodzinie zwanej w orzecznictwie "rekonstruowaną", znajduje się w lepszej sytuacji niż osoba, która nie ma małżonka i nie wychowuje żadnego dziecka z jego ojcem. W myśl bowiem art. 23 i art. 24 k.r.o., małżonkowie są obowiązani między innymi do wzajemnej pomocy oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Rozstrzygają też wspólnie o istotnych sprawach rodziny (art. 24 k.r.o.). Oboje małżonkowie obowiązani są również, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym (art. 27 k.r.o.).
Jednocześnie dziecko ma wobec swojego ojczyma (macochy) pewne roszczenia alimentacyjne, odpowiadające zasadom współżycia społecznego (art. 144 § 1 k.r.o.), co oznacza, że może się skutecznie domagać opieki od ojczyma (macochy). Sytuacja prawna mężatki jest więc korzystniejsza w porównaniu z sytuacją matki, która jest stanu wolnego i nie ma małżonka zobowiązanego prawnie do udzielenia jej pomocy w opiece nad dzieckiem, nie wychowuje też dziecka z jego drugim rodzicem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2018 r., IV SA/Gl 838/19).
Podkreślić przy tym należy, że "inny cel ma definicja rodzica samotnie wychowującego dziecko, zaś inny definicja rodziny. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma przeszkód, aby uznać za samotnie wychowującą dziecko osobę pozostającą w kolejnym związku (małżeńskim bądź nieformalnym), jednak taki status świadczeniobiorcy nie oznacza automatycznie, że do dochodów rodziny nie wlicza się dochodów kolejnego partnera (małżonka, bądź przy spełnieniu określonych warunków, również konkubenta) osoby samotnie wychowującej dziecko z poprzedniego związku, niebędącego rodzicem jej dzieci" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018 r., I OSK 133/18).
Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz punkt trzeci decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 p.p.s.a., ponieważ organy, odmawiając uznania skarżącej za osobę samotnie wychowującą dzieci, w sposób istotny uchybiły normom prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w zakwestionowanym zakresie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, okoliczności faktyczne sprawy są niesporne i ustalone prawidłowo, nie ma zatem potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym, na podstawie 145a § 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy w kontekście spornego dodatku do zasiłku rodzinnego.
Wprawdzie, jak wyżej wskazano, przy ustalaniu dochodu rodziny na potrzeby postępowania o przyznanie określonego świadczenia rodzinnego, należy uwzględniać dochód współmałżonka osoby samotnie wychowującej dziecko, nie będącego rodzicem dziecka, ale w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do wliczenia dochodu J. B. do dochodów rodziny skarżącej w roku bazowym 2018. Zawarł on bowiem związek małżeński ze skarżącą dopiero w 2019 r., a niezależnie od tego, nie uzyskał on w roku 2018 dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r.
W tej sytuacji, rozpoznając sprawę ponownie, Wójt Gminy P. wyda decyzję przyznającą skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci: D. i A. K.. Okresy świadczeń oraz kwoty należy ustalić zgodnie z treścią wniosku oraz właściwymi przepisami. Decyzja organu powinna zostać wydana w ustawowym terminie załatwienia sprawy, zgodnie z art. 35 k.p.a., przy czym organ powinien mieć na względzie fakt, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Sąd nie zasądził na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, ponieważ skarżąca była objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych i nie wykazała, by poniosła inne koszty postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 oraz art. 145a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.