Uzasadnienie
Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 115a oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm., dalej: u.p.o.ś.) oraz art. 104 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) ustalił dopuszczalny poziom hałasu na nieruchomości położonej w L. przy ul. Wierzbowej 55, będącej własnością H. i J. G., emitowanego z instalacji zakładu betoniarskiego [...] zlokalizowanego w L. przy ul. Wierzbowej 59, należącego do [...] Przedsiębiorstwo Wielobranżowe, wyrażony wskaźnikiem Laeq D dla pory dnia (600 - 2200) w wysokości 55 dB.
Organ I instancji, na wniosek H. i J. G., dokonał oceny stanu akustycznego środowiska w sąsiedztwie obiektu [...] z siedzibą w L. przy ul. Wierzbowej 59. W toku tego postępowania w dniu 3 października 2006 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przeprowadził na terenie posesji położonej w L. przy ul. Wierzbowej 55 tj. w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu [...] badania dotyczące pomiaru poziomu hałasu przemysłowego.
Kierownik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska działając z upoważnienia Starosty zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania z urzędu decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska przez obiekt [...].
Ustalając stan faktyczny sprawy, organ ustalił, że działka przy ul. Wierzbowej 55 (nr 412), która jest przedmiotem oceny warunków akustycznych, stanowi własność H. i J. G. Stwierdził także, że ta działka oraz działki przy ul Wierzbowej 59 (nr 413 i 414), należące do Przedsiębiorstwa [...], w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta zlokalizowane są na Obszarze Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości, oznaczonym symbolem 94 UCrz.
Organ administracji wskazał, jako podstawę prawną decyzji między innymi rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Nie wyszczególniono w nim dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów przeznaczonych pod zakłady, rzemiosło uciążliwe i drobną wytwórczość z dopuszczeniem lokalizacji budynków mieszkalnych i mieszkań dla właścicieli zakładów i osób zatrudnionych, w związku z czym organ w decyzji określił dopuszczalny poziom hałasu dla terenów o zbliżonym przeznaczeniu, tzn. dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, mając na uwadze fakt znajdowania się na tym terenie budynków mieszkaniowych oraz przedsiębiorstwa.
W wyniku przeprowadzonych w dniu 28 września 2006 r. pomiarów hałasu na terenie nieruchomości przy ul. Wierzbowej 59, organ administracji ustalił, że hałas przenikający do środowiska na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, pochodzący z węzła betoniarskiego, ładowarki i ruchów wózków widłowych i samochodów przekroczył dopuszczalny poziom o 3,4 dB. Z przeprowadzonych badań wynika, że równoważny poziom hałasu w porze dnia wyniósł 58, 4 dB, podczas, gdy dopuszczalny poziom hałasu przenikający do środowiska na tym terenie nie może przekraczać 55 dB.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli H. i J. G. oraz Przedsiębiorstwo [...].
Państwo G. w uzasadnieniu odwołania wskazali, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i nie rozwiązuje problemu hałasu. Skarżący w szczególności podnieśli, że betoniarnia należy do obiektów o charakterze uciążliwym, badania pomiaru poziomu hałasu nie zostały przeprowadzone przy pracy wszystkich urządzeń, które są wykorzystywane w przedsiębiorstwie oraz że przedsiębiorstwo zajmuje powierzchnię większą niż to przyjął organ w zaskarżonej decyzji. Poza tym, państwo G. przytoczyli treść uchwały Nr XLIII/321/2006 Rady Miasta z dnia 9 października 2006 r., która wskazuje, że sporne obiekty znajdują się na terenie oznaczonym symbolem UCrz oraz ustala obowiązek ograniczenia wszelkiej uciążliwości do granic posesji.
Ponadto skarżący wskazali, że działki o nr ewid. 413 i 414, na których zlokalizowana jest betoniarnia, znajdują się w granicach Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych. Przedłożyli także decyzję z dnia 18 lipca 2007 r. wydaną z upoważnienia Wojewody stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta z dnia 19 sierpnia 1988 r. udzielającej G. G. pozwolenie na budowę hali produkcyjnej, budynku socjalno-garażowego oraz budynku administracyjnego na działce nr 414 przy ul. Wierzbowej.
Natomiast Przedsiębiorstwo [...] zarzuciło w odwołaniu, że decyzja organu I instancji, została wydana z naruszeniem art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f) u.p.o.ś., poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie terenów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako Obszar Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości, na cel o zbliżonym przeznaczeniu - mieszkaniowo-usługowy. Skarżący wskazał, że na podstawie art. 115a ust. 3 u.p.o.ś. organ wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu jedynie w odniesieniu do terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. Przepis ten nie wymienia wśród swoich terenów Obszaru Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości. Poza tym strona podniosła, że organ może wydać decyzję w odniesieniu do terenu o zbliżonym przeznaczeniu, ale w sytuacji, kiedy teren ten nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań H. i J. G. oraz Przedsiębiorstwo [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty.
Odnosząc się do stanowiska podniesionego w odwołaniu Przedsiębiorstwa, organ odwoławczy zauważył, że strona nie kwestionuje przeprowadzonego pomiaru hałasu, ale kieruje swoje zarzuty w stronę niewłaściwego zastosowania art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f) u.p.o.ś. Organ administracyjny wskazał, że Obszar Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości określony w obowiązującym planie miejscowym, na którym znajdują się nieruchomości stron, w rzeczywistości odpowiada terenom przeznaczonym na cel mieszkaniowo-usługowy. W związku z czym ocenił, iż organ I instancji prawidłowo przyjął, że dla tych terenów, dopuszczalny poziom hałasu określony w załączniku do rozporządzenia, wyrażony wskaźnikiem wartości LAeq D, wynosi 55 dB.
Ponadto organ odwoławczy nie przychylił się do stanowiska wyrażonego w odwołaniu przez H. i J. G., że Przedsiębiorstwo [...] negatywnie oddziałuje na środowisko. Kolegium swoje stanowisko oparło na wynikach badań co do stanu akustycznego środowiska i aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ administracyjny podniósł także, że przedmiotowa decyzja ma na celu ograniczenie poziomu emisji uciążliwego hałasu do środowiska do wysokości dopuszczalnych przepisami prawa, w związku z czym nie rozpatrywał kwestii zabudowy działek, która jest przedmiotem innego postępowania. Natomiast podniósł, że każde rozstrzygniecie organu w zakresie środowiska musi uwzględniać aktualny stan zabudowy tego terenu.
W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. i J. G. wskazali, że zaskarżona decyzja nie rozwiązuje problemu hałasu. W ich ocenie betoniarnia należy do obiektów o charakterze uciążliwym, są oni pozbawieni ochrony, jaką daje im plan miejscowy, zabraniający istnienia na tym terenie dużych zakładów produkcyjnych. Podnieśli zawarty w planie obowiązek ograniczenia wszelkiej uciążliwości do granic posesji, co nie jest realizowane w przypadku betoniarni. Działki, na których zlokalizowana jest betoniarnia znajdują się ponadto w granicach Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych. Wskazali także, iż ich dom zbudowany został zgodnie z prawem i planem miejscowym obowiązującym w czasie jego budowy, a dopiero w 1991 r. aneksem wprowadzono niekorzystne dla nich ustalenia planistyczne.
Na rozprawie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżących, wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę stwierdził, że skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje, mieszczące się w granicach sprawy określonej skargą, kwestie związane ze zgodnością procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym z prawem, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.
W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień organu odwoławczego w interpretacji prawa materialnego oraz w przestrzeganiu norm prawa procesowego.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka przy ul. Wierzbowej 55 (nr 412), która jest przedmiotem oceny warunków akustycznych, stanowi własność H. i J. G. Zarówno ta działka, jak i działki przy ul Wierzbowej 59 (nr 413 i 414), należące do Przedsiębiorstwa [...], w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta zlokalizowane są na Obszarze Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości, oznaczonym symbolem 94 UCrz. Podstawowym przeznaczeniem omawianych terenów są grunty pod zakłady rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi oraz urządzeniami infrastruktury technicznej, przy czym dopuszcza się lokalizację nieuciążliwych drobnych zakładów produkcyjnych, budynków mieszkalnych i mieszkań dla właścicieli zakładów i osób zatrudnionych, pod warunkiem, że stanowią one uzupełnienie przeznaczenia podstawowego.
Działki nr 412, 413 i 414 zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXI/166/96 z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie I etapu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Wierzbowa II w L., znajdują się w granicach Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych. Argument ten został podniesiony przez skarżących. Teren takiego Systemu ustanawia się w celu zapewnienia właściwych warunków dla funkcjonowania przyrody oraz ochrony przed degradacją terenów o wysokich walorach przyrodniczych. W granicach takiej strefy możliwe jest określenie pewnego rodzaju ograniczeń lub zakazów, dotyczących np. lokalizowania wszelkich nowych form zabudowy kubaturowej czy lokalizowania wszelkiego rodzaju składowisk, jak to jest wskazane w uchwałach innych miast. Jednak w uchwale Rady Miejskiej nie sformułowano żadnych zakazów dotyczących nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru chronionego.
Należy zatem przyjąć, że w sytuacji, kiedy organ uznałby, że ten teren wymaga szczególnej ochrony, określiłby odpowiednie zakazy czy inne ograniczenia inwestycyjne. Nie uczynił tego, w związku z tym należy uznać, że obiekty zlokalizowane w jego granicach nie są objęte szczególnymi wymogami.
Podstawowe znaczenie mają zatem w tym zakresie ustalenia planu miejscowego, który oznaczając cały teren Obszarem Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości, dopuszcza na przedmiotowym obszarze lokalizację m. in. zakładów rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi oraz urządzeniami infrastruktury technicznej.
W stosunku do tych ustaleń planistycznych organ administracji podjął decyzję dotyczącą określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, wskazując art. 115a u.p.o.ś. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przepis ten określa, iż w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów (...), że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Z kolei, na podstawie art. 113 u.p.o.ś., Minister Środowiska określił w powołanym wcześniej rozporządzeniu dopuszczalne poziomy hałasu dla różnych rodzajów terenów przeznaczonych m. in. na cele mieszkaniowo-usługowe.
Organy przyjęły, iż fakt znajdowania się na tym terenie zarówno budynków mieszkalnych skarżących, jak i zakładu przemysłowego [...] powoduje, że należało ustalenia planistyczne interpretować w świetle rzeczywistego przeznaczenia terenu, które odpowiada określeniu ustawowemu "cele mieszkaniowo-usługowe".
Ustalenia powyższe nie są kwestionowane przez skarżących, niemniej mają znaczenie dla oceny przyjętego przez organy dopuszczalnego poziomu hałasu. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) w § 1 pkt 1 lit. f) w zw. z lp. 3 tabeli 1 Załącznika do rozporządzenia określa, iż dla takiego terenu (przeznaczonego na cele mieszkaniowo-usługowe) dopuszczalny poziom wynosi 55 dB. Tak też został on ustalony w decyzji i sam poziom nie jest kwestionowany przez skarżących.
Skarżący podnoszą natomiast kwestię uciążliwości zakładu i mimo że w skardze wyraźnie nie wskazują na błędy w pomiarze (argument ten pojawił się w odwołaniu od decyzji organu I instancji), to sformułowania dotyczące fikcyjnego ograniczenia hałasu czy pozorności działań organów, a także stwierdzenia dotyczące wielkości zakładu i ilości sprzętu tam się znajdującego, mogą pośrednio na to wskazywać.
W ocenie sądu kwestia poprawności pomiaru faktycznego poziomu hałasu (ustalona przez organ na 55 dB.) nie ma bezpośredniego znaczenia dla kontroli zaskarżonej decyzji. Przedmiotem decyzji jest bowiem, w wyniku stwierdzenia przekroczenia normy, ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu na gruncie przepisów rozporządzenia oraz tabeli zawartej w załączniku do niego. Nawet gdyby pojawiły się wątpliwości co do sposobu pomiaru, to i tak nie zmieniłoby to ustaleń w zakresie poziomu dopuszczalnego, określonego w przepisach na 55 dB.
Państwo G., zarówno w skardze do sądu, jak i w odwołaniu zarzucili również, że zaskarżona decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu na omawianym terenie, jest niezgodna z prawem i nie rozwiązuje ich problemu. Skarżący wskazali, że sąsiadujący zakład produkcyjny funkcjonuje bez aktualnego pozwolenia na budowę i jego położenie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie sądu organ administracji wydając decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, trafnie ograniczył się do realizacji obowiązku wynikającego z art. 115a u.p.o.ś. Nie rozpatrzył powyższego zarzutu ze względu na brak związku z przedmiotową sprawą. Niezależnie od aktualnego stanu spraw administracyjnych, związanych z legalnością zarówno betoniarni (Wojewoda decyzją z dnia 18 lipca 2007 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 19 sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na jej budowę) jak i budynku mieszkalnego Państwa G. (w stosunku do decyzji z dnia 23 marca 1993 r. o pozwoleniu na jego budowę Wojewoda w dniu 12 marca 2007 r. także podjął decyzję o stwierdzeniu jej nieważności), kwestie te nie mogły być badane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym i nie mogły stać się przedmiotem decyzji w nim podjętych. W tym postępowaniu decydująca była natomiast realizacja powyższego obowiązku z zakresu ochrony środowiska. W innym razie (np. przy zawieszeniu postępowania) nie byłyby wykonywane i przestrzegane przepisy ustawy dotyczącej ochrony środowiska.
W ocenie sądu organy poprawnie i zgodnie z prawem kierowały się przy wydawaniu decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu ustalonym przeznaczeniem terenu i opierając się na wskazanych wyżej przepisach u.p.o.ś oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. dokonały prawidłowej wykładni postanowień planu i w konsekwencji poprawnie ustaliły określony w powyższych przepisach dopuszczalny poziom hałasu.
W świetle powyższej argumentacji, wskazującej na pozytywną ocenę procesu decyzyjnego i wyników wykładni przepisów prawnych, dokonanej przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kontekście poczynionych rozważań, nie stwierdził niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.
O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. Wysokość tego wynagrodzenia określono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).