Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (dalej także jako: inwestor lub Spółka) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu wniosku Spółki, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, na nieruchomości złożonej z działek nr [...], [...] i [...] położonej przy ul. [...] w L.. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, podstawową formą zagospodarowania obszaru analizowanego jest zabudowa mieszkaniowa, zaś funkcję uzupełniającą stanowi zabudowa usługowa. Budynki mieszkalne położone przy ul. [...] to wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne: wolnostojące i w układzie bliźniaczym, taka też zabudowa występuje na ulicach sąsiednich.
Ponadto, gabaryty istniejącej przy tej ulicy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są dużo mniejsze od wielkości projektowanych obiektów, w szczególności średni wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji oraz wysokość jej elewacji frontowej odstają od charakterystyki istniejących w sąsiedztwie zabudowań. Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na wskazanym terenie nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.).
Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienia te w ocenie Spółki doprowadziły organ do błędnego uznania, że planowana inwestycja zaburzy zasadę dobrego sąsiedztwa.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowej analizy urbanistycznej. W ocenie Kolegium organ pominął w procesie analizy zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, które dostępne są z ulicy innej niż Sławinkowska, jednak bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Brak jest również danych odnośnie innych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym w zakresie zabudowy wielorodzinnej, co czyni analizę niepełną, a decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy przedwczesną. Kolegium zwróciło również uwagę, że w aktach brak jest przedstawienia w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniającego przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budo walnych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2b u.p.z.p.
Od decyzji Kolegium sprzeciw do sądu administracyjnego, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu, wniósł M. K. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 280/21), wskazując, że jest właścicielem działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Skarżący stwierdził, że o toczącym się postępowaniu dowiedział się z artykułów w lokalnej prasie. wskazał, że pod obecnym adresem jest zameldowany od blisko 5 lat. Pomimo dopełnienia formalności związanych z meldunkiem nie otrzymał żadnego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu. Obecny adres musi być znany organowi, skoro na ten adres są wysyłane decyzje w przedmiocie podatku od nieruchomości. Brak powiadomienia pozbawił skarżącego możliwości skorzystania z uprawnień przysługujących stronie postępowania.
W ocenie skarżącego wydanie decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione, gdyż zgromadzona dokumentacja w pełni obrazowała położenie oraz sąsiedztwo działki nr [...]. W analizie urbanistycznej omówiono szczegółowo sposób zabudowy wszystkich działek położonych w analizowanym obszarze. Spójnie i logicznie wywiedziono, dlaczego nie uwzględniono wniosku inwestora, pomimo że na kilku położonych w tym obszarze działkach znajdują się budynki wielorodzinne. Nie sposób zgodzić się z argumentem Kolegium o pominięciu w analizie działek, tym bardziej, że organ nie wskazał, o jakie działki chodzi, a tym samym nie wykazał, czy błąd ten mógł faktycznie rzutować na treść decyzji. W analizie ujęto obydwa budynki wielorodzinne, które znajdują się w analizowanym obszarze, a które są niepowiązane funkcjonalnie i urbanistycznie z planowanym przedsięwzięciem. Trudno powiązać też urbanistycznie planowane przez inwestora bloki z otaczającymi je ekstensywnie domami jednorodzinnymi.
Kolegium nie wskazało też z jakiego przepisu wywodzi obowiązek "przedstawienia w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu" przez inwestora, ani nie uzasadniło, dlaczego dowodu tego nie można było przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym.
Od tej samej decyzji Kolegium sprzeciw wniósł także T. M. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 281/21), również wnosząc o przywrócenie terminu. Skarżący podniósł, że o toczącym się postępowaniu w sprawie dotyczącej warunków zabudowy na działce nr [...] dowiedział się od poinformowanego doniesieniami prasowymi sąsiada. Skarżący nie wiedział w ogóle o toczącym się postępowaniu. W jego ocenie powinien być traktowany jako strona postępowania, ze względu na to, że jego nieruchomość (działka nr [...]) znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki stanowiącej teren inwestycji, w odległości nieco ponad 20 m od granicy działki. Charakter planowanej inwestycji wskazuje zdaniem skarżącego na to, że będzie ona bezpośrednio i w istotny sposób oddziaływała na działkę będącą jego współwłasnością.
Skarżący podniósł również, że był wcześniej uznany za stronę postępowania (podobnie jak wszyscy właściciele działek znajdujących się w obszarze analizowanym) w innej sprawie, dotyczącej warunków zabudowy dla przebudowy pawilonu handlowego w tej samej okolicy. W ocenie skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozpoznania odwołania pełnomocnika inwestora. W analizie stanowiącej załącznik do decyzji wskazano i opisano sposób zabudowy działek usytuowanych na obszarze objętym analizą. Uzasadniono logicznie dlaczego nie uwzględniono wniosku inwestora, zaś argumenty te są w ocenie skarżącego przekonujące. Nieprawdziwe jest stwierdzenie Kolegium o pominięciu budynków wielorodzinnych w przeprowadzonej analizie. Kolegium nie wskazało, o jakie brakujące nieruchomości chodzi, ani nie wyjaśniło, jaki wpływ mogło mieć pominięcie jakiejś działki na treść wydanej decyzji.
Uchybienia przepisom nie stanowi również nieprzedłożenie planu zagospodarowania przestrzennego przez inwestora. Tego rodzaju plan na tym etapie postępowania nie jest zobowiązujący i nie rodzi dla inwestora na przyszłość żadnych skutków. Ponadto uzyskanie takiego dokumentu było możliwe na etapie postępowania przed Kolegium, poprzez wezwanie inwestora do jego dostarczenia.
W odpowiedzi na obydwa sprzeciwy Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że M. K. nie został prawidłowo zawiadomiony o toczącym się postępowaniu oraz o zastosowaniu w sprawie regulacji z art. 49a k.p.a. Powyższe zawiadomienie zostało skierowane do strony na adres do korespondencji zawarty w ewidencji gruntów i budynków. Z przedstawionej przez skarżącego dokumentacji wynika jednakże, że Prezydent Miasta L. posiadał informacje odnośnie odmiennego, aktualnego adresu strony. Z kolei w odniesieniu do sprzeciwu T. M. Kolegium stwierdziło, że posiada w sprawie jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny.
Postanowieniami z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywrócił skarżącym termin do wniesienia sprzeciwów.
Postanowieniami z [...] r., wydanymi na podstawie art. 111 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Sąd zarządził połączenie obydwu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie ich pod sygnaturą [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z argumentacji Kolegium wynika, że o konieczności uchylenia decyzji organu
I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, przesądził brak przeprowadzenia przez organ I instancji prawidłowej analizy urbanistycznej.
Odnosząc się do tych argumentów należy stwierdzić, że uzasadnienie przyczyn wydania decyzji kasacyjnej przez Kolegium jest w części wadliwe, choć samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Kluczowym argumentem Kolegium było "pominięcie w procesie analizy nieruchomości, które są dostępne z innej ulicy, ale bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji". Niestety w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło wskazania, o jakie nieruchomości chodzi. Nie wiadomo zatem, jakie nieruchomości miał pominąć w analizie urbanistycznej organ I instancji. Lektura punktu V analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wskazuje, że w analizie wymieniono wszystkie nieruchomości, nie tylko graniczącego bezpośrednio z terenem inwestycji, ale także leżące w dalszej odległości, dostępne z ulicy [...]. W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium podtrzymując ten argument wskazało na nieruchomości będące własnością skarżących, jednak działka nr [...] (własność M. K.) jest wymieniana w analizie. Nadal zatem nie wiadomo, jakie nieruchomości pomięte w analizie miało na uwadze Kolegium. Jest to istotny błąd Kolegium, świadczący o wadliwości uzasadnienia jego decyzji.
Decyzja kasacyjna jest wydawana tylko przy spełnieniu określonych przesłanek. Skoro stanowi swoisty wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy również w drugiej instancji, obowiązkiem organu odwoławczego jest precyzyjne wskazywanie przesłanek i okoliczności faktycznych sprawy, które zadecydowały o konieczności uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wymaga tego prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nader ogólnikowe sformułowanie Kolegium nie spełnia tych standardów.
Analogiczne zastrzeżenia trzeba odnieść do drugiego argumentu Kolegium – "brak jest danych odnośnie znajdujących się w obszarze analizowanym nieruchomości zabudowanych zabudową wielorodzinną". Ponownie nie wiadomo, jakie nieruchomości Kolegium miało na myśli. Co więcej, znów treść analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, jak i samego uzasadnienia tej decyzji, wskazuje, że rozważania dotyczące takich nieruchomości znalazły się w zakwestionowanym przez Kolegium rozstrzygnięciu. Jeśli Kolegium miało na myśli działki znajdujące się po wschodniej stronie terenu inwestycji, dostępne od ul. [...], to trzeba zauważyć, że organ I instancji uznał, iż zabudowa wielorodzinna przy ul. [...] tworzy już odrębną jednostkę przestrzenną, nie może kształtować warunków zabudowy na spornym terenie. Kolegium mogło zatem co najwyżej zarzucać organowi błędną ocenę wpływu istnienia tych nieruchomości na uwarunkowania urbanistyczno-architektoniczne na analizowanym terenie, nie zaś pominięcie tych działek.
Jeśli Kolegium miało na myśli inne nieruchomości (działki), powinno je było wskazać w uzasadnieniu decyzji. Ponownie należy stwierdzić, że zdecydowanie zbyt ogólnikowe sformułowanie świadczy o wadliwości uzasadnienia decyzji Kolegium.
Istotnym problemem w sprawie jest natomiast to, że załączona do decyzji z [...] r. mapa obrazująca analizowany teren, obejmuje zbyt mały fragment – nie uwidacznia wielu nieruchomości, które były przedmiotem analizy. Jest to istotna wada decyzji organu I instancji, gdyż zbadanie, czy analiza urbanistyczna była przeprowadzona prawidłowo musi opierać się zarówno na materiale tekstowym, jak i na materiale graficznym analizy. Kolegium powinno było zatem wytknąć ten błąd organowi I instancji. Wadliwy załącznik graficzny, nie pozwalający na weryfikacje prawidłowości analizy, mógł sam w sobie przesądzać o konieczności uchylenia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Drugim argumentem przemawiającym za uchyleniem decyzji organu I instancji z [...] r. był brak przedstawienia w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Kolegium ma rację, że obowiązek przedstawienia takiego dokumentu wynika z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej).
Trzeba przy tym zauważyć, że taki element wniosku został przedłożony przez inwestora już na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, po decyzji kasacyjnej Kolegium. Jego istnienie w aktach sprawy dowodzi zasadności takiego wymogu – dopiero zobrazowanie przedsięwzięcia w formie graficznej pozwala na właściwe zobrazowanie zamierzeń inwestora i ich odniesienie do uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych występujących na analizowanym obszarze. Niezależnie od tego, że wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w oparciu o wniosek niezawierający wszystkich wymaganych prawem elementów jest błędem, to wagę tego błędu podkreśla w rozpoznawanej sprawie wpływ formy granicznej charakterystyki inwestycji na prawidłową analizę tego, czy planowana inwestycja spełnia warunki pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności ma to kluczowe znaczenie w perspektywie oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, wymagającej swoistego "dopasowania" do istniejących uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych, ale jednocześnie nie wykluczającej możliwości kształtowania tych uwarunkowań przez nową zabudowę, jeśli zabudowa ta nie burzy, lecz twórczo rozwija zastany ład urbanistyczny.
W ocenie Sądu za uchyleniem decyzji organu I instancji z [...] r. przemawiały również błędy dotyczące gwarancji procesowych przysługujących stronom postępowania, częściowo dostrzeżone przez Kolegium w odpowiedzi na sprzeciwy, choć i w tym zakresie Sąd nie w pełni podziela argumentację organu.
Niewątpliwie skarżący M. K., będąc niespornie stroną postępowania, nie został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy. Błąd ten słusznie wytknęło Kolegium w odpowiedzi na skargę.
W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na ilość stron postępowania, zastosowanie znajdował tryb zawiadamiania stron uregulowany w art. 49 i art. 49a k.p.a. (zawiadomienie poprzez publiczne obwieszczenie). Jak wynika z art. 49a § 1 k.p.a., skuteczność zawiadamiania stron o wydanych decyzjach na podstawie art. 49a k.p.a. jest uzależniona od uprzedzenia ich na piśmie o zamiarze zawiadamiania ich w sposób określony w tym przepisie. M. K. jest współwłaścicielem działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, informację o zamiarze zawiadamiania stron w trybie art. 49a k.p.a. organ
I instancji wysłał na adres skarżącego widniejący w ewidencji gruntów i budynków (k. 7 i 49 akt adm.). Był to adres inny niż miejsce położenia nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, której dotyczy postępowanie. Przesyłka powróciła jako nieodebrana do nadawcy, po podwójnym awizowaniu w trybie art. 44 k.p.a. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. W analizowanym przypadku nie ma przepisu szczególnego, z którego wynikałoby, że doręczenie zawiadomienia na adres widniejący w ewidencji gruntów jest skuteczne (por. przykładowo art. 11f ust. 3 zd. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; Dz. U. 2020 r., poz. 1363, ze zm.). Skoro tak, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy błędem organu było wysłanie zawiadomienia o wszczęciu postepowania na adres skarżącego widniejący w ewidencji gruntów.
Trzeba zauważyć, że nie podjęto nawet próby doręczenia na adres położenia działki [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, mimo, że takie działanie byłoby najbardziej logiczne w pierwszej kolejności.
Błąd organu miał doniosłe konsekwencje procesowe – skoro skarżącego jako strony postępowania nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania i tym samym nie uprzedzono o zamiarze zawiadamiania o decyzjach i innych czynnościach organu w drodze obwieszczenia publicznego, tym samym podważało to prawidłowość doręczania dalszych pism, w tym decyzji z [...] r., w trybie obwieszczenia publicznego.
Z kolei w odniesieniu do T. M., Sąd nie podziela stanowiska Kolegium wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że nie jest on stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie. Wbrew argumentom Kolegium należy uznać, że T. M. ma w sprawie interes prawny, a nie tylko faktyczny. W orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, że ustalając, kto ma interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy trzeba brać pod uwagę charakter inwestycji i jej potencjalne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, aczkolwiek błędem byłoby ograniczanie kręgu stron wyłącznie do właścicieli nieruchomości znajdujących się z bezpośrednim sąsiedztwie, rozumianym wąsko, jako działki graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji. Ocena w tym zakresie zawsze musi uwzględniać specyficzne, indywidualne okoliczności (uwarunkowania) występujące w konkretnej sprawie.
Należy zauważyć, że T. M. jest właścicielem działki nr [...]. Bezsprzecznie działka ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, od działki nr [...] oddziela ją działka nr [...]. Trzeba jednak zauważyć, że działki nr [...] i [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi bezpośrednio przylegającymi do siebie (akta nie pozwalają na ustalenie, czy jest to zabudowa bliźniacza, czy inna). Skoro za stronę postępowania został uznany właściciel działki nr [...], to brak jest przekonujących argumentów, aby odmawiać takiego statusu właścicielowi działki [...], biorąc pod uwagę sposób posadowienia budynków mieszkalnych na tych działkach (bezpośrednie przyleganie). Potencjalny wpływ planowanej inwestycji, której większa część ma się znaleźć na działce nr [...], na warunki korzystania z prawa własności jest praktycznie identyczny dla budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach nr [...] i [...].
Konsekwencją przyznania statusu strony właścicielowi działki nr [...] musi być zatem przyznanie takiego statusu również właścicielowi działki nr [...], czyli T. M.. Wpływ wprowadzenia na działce nr [...] zabudowy wielorodzinnej, niewątpliwie intensywnie oddziałującej na sąsiedztwo niż istniejąca aktualnie zabudowa jednorodzinna, będzie dla obydwu działek w istocie tożsamy. Przyznanie statusu strony właścicielowi działki nr [...], a jednocześnie odmowa przyznania takiego statusu właścicielowi działki nr [...] w tych uwarunkowaniach prowadzi do nierównego traktowania podmiotów prawa znajdujących się w sytuacji wskazującej na istnieje cechy relewantnej w takim samym stopniu (taki sam zakres oddziaływania planowanej inwestycji na korzystanie z prawa własności).
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że również w przypadku T. M. w postępowaniu przed organem I instancji doszło do istotnego naruszenia gwarancji praw procesowych strony. Naruszenie to było tym istotniejsze, że T. M. w ogóle nie został uznany za stronę i nie skierowano do niego zawiadomienia w trybie art. 49a k.p.a.
Błędy dotyczące prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i zapewniania stronom gwarancji czynnego udziału w toku postępowania (nieprawidłowe doręczenie zawiadomienia z art. 49a k.p.a.) były na tyle poważne, że stanowiły kolejny argument za wydaniem decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, choć takiego argumentu Kolegium nie użyło w zaskarżonej sprzeciwami decyzji.
Konkludując: pomimo pewnych wad uzasadnienia decyzji Kolegium, samo rozstrzygnięcie było prawidłowe, decyzja organu I instancji była obarczona takimi wadami, których usunięcie nie było możliwe na etapie postępowania odwoławczego, zachodziła zatem konieczność uchylenia decyzji z [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tak jak to uczyniło Kolegium.
Sąd nie ma zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., co musi skutkować oddaleniem sprzeciwów, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.