Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 20 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 282/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lutego 2020r. SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D. S., reprezentowanego przez r. pr. B. S. - P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...] grudnia 2019r., znak: [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że D. S., działający przez r. pr. B. S. - P., złożył w dniu [...] listopada 2019r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. S. wraz z wnioskiem o uchylenie, w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, decyzji z dnia [...] listopada 2018r. znak: [...] o przyznaniu D. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przytoczył brzmienie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 2220, z późn. zm.), dalej jako "u.ś.r." i wskazał, że wnioskodawca nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1b, tj. warunku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność jego matki - H. S. istnieje od [...] listopada 1995r., a więc powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie.

W odwołaniu pełnomocnik D. S. zarzuciła organowi I instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. dokonaną z pominięciem, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przepis ten został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przez co narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu odwołania przedstawiła szeroko argumentację dotyczącą kryterium wieku podnosząc, że ocena prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna nastąpić z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w tym zakresie argumentację odwołania, mimo to - z innych powodów - utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W pierwszej kolejności Kolegium potwierdziło, że choć z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Z. z dnia [...] grudnia 1995r. zaliczającego matkę skarżącego do pierwszej grupy inwalidów wynika, że jej inwalidztwo (niepełnosprawność) powstało w wieku 45 lat, to jest po ukończeniu wieku określonego w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r., to jednak okoliczność ta nie powinna skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak jednolicie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sprawie na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie jest dopuszczalne (tak. m. in. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017r. sygn. akt I OSK 2407/16).

W odniesieniu więc do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (tak. m. in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2920/16 i z dnia 21 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 2758/17). Odmowa przyznania przez organ I instancji D. S. takiego świadczenia z powodu niespełnienia warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie była więc zasadna.

Zdaniem Kolegium, odmowa jest natomiast uzasadniona z przyczyny określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 pkt b u.ś.r., z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (a także innych świadczeń wymienionych w tym przepisie).

Z akt sprawy wynika bowiem, że D. S. ma aktualnie ustalone decyzją Kierownika Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...] października 2019r.prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad matką H. S.. Kolegium przyznało, że w świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r. strona ma prawo wyboru świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale wymagana jest wówczas jej rezygnacja z przysługującego już świadczenia. Zaistnieć muszą więc okoliczności zainicjowane przez zainteresowaną osobę, uprawniające organ do uchylenia decyzji o przyznaniu konkurencyjnego świadczenia. Ze względu na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b rozstrzygnięcie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno nastąpić po uchyleniu lub wraz z uchyleniem decyzji ustalającej prawo do konkurencyjnego świadczenia.

Skarżący oświadczeń w tym zakresie natomiast nie złożył, a wniosek jego pełnomocnika o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego obejmował uchylenie wcześniejszej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] listopada 2018r., którą przyznano mu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2018r. do 31 października 2019r., to jest na poprzedni okres świadczeniowy. W chwili złożenia wniosku kwestia uchylenia tej decyzji była już bezprzedmiotowa. Aktualnie w obrocie prawnym pozostaje bowiem kolejna decyzja z dnia [...] października 2019 r. o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego na dalszy okres tj. od [...] listopada 2019r. do [...] października 2020r., co do której skarżący się nie wypowiedział. Zdaniem Kolegium oznacza to, że nie zrezygnował z tego świadczenia, a więc w świetle przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie jest możliwe przyznanie mu obecnie świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto – zdaniem Kolegium - za odmową przyznania tego świadczenia D. S. przemawia także brak przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. tj. brak konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z treści przeprowadzonego w dniu 13 lutego 2020r. wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawna H. S. jest samodzielna w wykonywaniu codziennych czynności i nie wymaga stałej, całodobowej opieki. Według ustaleń wywiadu jest osobą kontaktową, logiczną, rozmowną, świadomą swojej sytuacji i samodzielnie wykonuje czynności z zakresu samoobsługi tj. toaletę, kąpiel, bieżące zakupy, zakup leków, samodzielnie zmienia worek stomijny, sama przygotowuje posiłki i sama wychodzi na spacery z psem. Syn D. S. pomaga jej przy pracach wymagających wysiłku, to jest przy robieniu większych zakupów, myciu okien, zmianie firan i naprawach w mieszkaniu. Zakres sprawowanej opieki nie wymaga rezygnacji przez niego z pracy zarobkowej, a pracownicy socjalni w dniu wizyty nie zastali go w domu. Niepełnosprawna ma kilkoro dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a więc także obowiązek zapewnienia jej niezbędnej opieki.

W związku z powyższym, choć Kolegium podzieliło argumenty skarżącego dotyczące stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., to ze względu na zaistnienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz ze względu na brak określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunku przysługiwania świadczenia, uznało, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. S., reprezentowany przez radcę prawnego B. S. - P. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1. • art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. polegające na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
2. • art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pomimo, że osoba nad którą strona sprawuje opiekę, została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji.

Skarżący wniósł o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2019 r. oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325), dalej jako "p.p.s.a".

Argumentując naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. skarżący, powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia: 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18; z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2763/17; z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17; z dnia 13 kwietnia 2018 r.,sygn. akt I OSK 82/18; z dnia 16 maja 2018 r.,sygn. akt I OSK 132/18), podniósł, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby ten wybór zagwarantować stronie, nie musi ona rezygnować z przyznanego jej już świadczenia, przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wolno pomijać, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona na skutek niekonstytucyjnego wygaszenia przez ustawodawcę decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. To, że w następstwie kolejnych zmian art. 17 doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniącego się znacznie wysokością (aktualnie zasiłek dla opiekuna wynosi 520 zł, zaś świadczenie pielęgnacyjne 1477 zł i to ostatnie podlega waloryzacji) nie może pozbawiać jej prawa wyboru, z którego z nich skorzystać. Dostrzegł to również ustawodawca, wskazując w art. 27 ust. 5 u.ś.r., że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń "wybrane przez osobę uprawnioną". Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.

Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Organ może także rozważyć zawieszenie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. W grę może wchodzić także jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.

Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) — jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z tym, zdaniem pełnomocnika skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do rozpoznania jego wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto pełnomocnik zarzuciła, że Kolegium bezpodstawnie weszło w rolę organu wydającego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, pomimo że nie jest instytucją władną do zastępowania instytucji orzekającej o stopniu niepełnosprawności. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 807/15, który stwierdził, że "organy uprawnione do orzekania w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie posiadają umocowania do zastępowania powiatowych i wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (...)".

Załączone do akt orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. wyraźnie wskazuje, że matka skarżącego została zaliczona do I grupy inwalidzkiej, co od [...] stycznia 1998 r. jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności oraz trwałą niezdolnością do pracy i samodzielnej egzystencji. Niezdolną do samodzielnej egzystencji jest osoba, która potrzebuje pomocy drugiej osoby w czynnościach życiowych, co oznacza to, że opiekun musi zrobić zakupy, przygotować jedzenie. O niezdolności do samodzielnej egzystencji mówimy wtedy, gdy potrzebna jest pomoc w codziennej higienie, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji, kontaktach z otoczeniem zewnętrznym. Osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji jest zależna od osób, które się nią opiekują.

Ponadto pełnomocnik podniosła, że decyzją z dnia [...] października 2019 r. Kierownik MCPR w Z. przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów art. 16 a ust. 1 u.ś.r., który - zgodnie z tym przepisem – przysługuje (tak jak świadczenie pielęgnacyjne) w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skoro więc na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki H. S., która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji i istniały podstawy do przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to nie było przeszkód w ustaleniu na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Sytuacja rodzinna skarżącego oraz stan zdrowia jego matki był znany organom administracji publicznej i od dnia przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie uległy zmianie.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, okolicznością uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być również fakt posiadania przez H. S. innych dzieci poza skarżącym. Siostry D. S. mieszkają we [...], tam znajduje się ich ośrodek życia, nie interesują się sytuacją zdrowotną i finansową matki, nie partycypują w kosztach jej utrzymania. Dzieci mieszkające w Polsce także nie dostarczają środków finansowych na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych matki, jak również nie biorą udziału w opiece nad nią - skarżący jest jedyną osobą, który pomaga i opiekuje się matką.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącego i wobec braku sprzeciwu organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga jest zasadna.

Rację ma pełnomocnik skarżącego, że spełnia on przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką H. S., która posiada orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. o zaliczeniu jej do I grupy inwalidzkiej.

Słusznie stwierdziło Kolegium, że okoliczność powstania niepełnosprawności w wieku 45 lat nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku został sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., ("Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstało nie później niż do ukończenia 18. roku życia"), jednak został on uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny. W związku z tym – jak trafnie wskazało Kolegium – w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pomimo właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać.

Natomiast wbrew stanowisku Kolegium, nieuzasadniona była odmowa z powodu zbiegu świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1. 1) świadczenia rodzicielskiego lub
2. 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
3. 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
4. 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
5. 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
6. - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Pełnomocnik skarżącego przytoczyła obszernie utrwalony w orzecznictwie pogląd, że na podstawie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. organ powinien umożliwić stronie dokonanie wyboru świadczenia, a następnie urzeczywistnić ten wybór. Rolą organów jest bowiem umożliwienie stronie ostatecznego "zrezygnowania" z dotychczas pobieranego, w zbiegu z którym pozostaje świadczenie pielęgnacyjne. Obowiązek ten wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także z wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron przez organy administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W związku z tym, już po wszczęciu postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ powinien poinformować stronę o prawie złożenia odrębnego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jej inne świadczenie, zaś wszczęte postępowanie organ powinien zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bądź po zawieszeniu postępowania na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. powinien wezwać skarżącą do wystąpienia z takim wnioskiem do właściwego organu. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.

Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia.

Stanowisko to w pełni podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę.

Skarżący miał zatem prawo dokonać wyboru i w ocenie Sądu, przedwczesne jest stanowisko Kolegium, że takiego wyboru nie dokonał.

Z akt wynika jednoznacznie, że pełnomocnik skarżącego we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego domagała się także uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium tej okoliczności nie zakwestionowało, ale uznało, że wniosek o uchylenie dotyczył wyłącznie poprzedniej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., która obejmowała okres do 1 listopada 2018r. do 31 października 2019 r. Kolegium uznało, że skoro pełnomocnik skarżącego nie wskazała wyraźnie, że domaga się uchylenia kolejnej decyzji z dnia [...] października 2019 r. przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na dalszy okres, to oznacza, że skarżący nie wybrał obecnie świadczenia pielęgnacyjnego.

Stanowisko Kolegium nie jest trafne. Gdyby rzeczywiście intencją skarżącego było pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie złożyłby – w trakcie pobierania takiego zasiłku - wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek należy podkreślić, że od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać szczególnej staranności w dbałości o interesy strony, co obejmuje jasne, czytelne formułowanie w imieniu mocodawcy oświadczeń procesowych, zrozumiałych dla organu, który ma prawo oczekiwać od takiego pełnomocnika precyzyjnego wyrażania stanowiska strony. Takiej staranności w niniejszej sprawie zabrakło, skoro pełnomocnik skarżącego domagając się w imieniu skarżącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wniosła jednocześnie o uchylenie jedynie decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, natomiast nie wskazała, że wnosi także o uchylenie kolejnej decyzji przyznającej taki zasiłek z dnia [...] października 2019 r. na dalszy okres.

Pełnomocnik powinna była wiedzieć o wydaniu tej decyzji i zażądać wprost jej uchylenia. Decyzja ta bowiem obowiązywała wywołując skutki prawne polegające na obowiązku wypłaty przez organ zasiłku za kolejne miesiące, a więc – przynajmniej częściowo - pokrywające się z okresem, na który miałoby być przyznane skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. Brak zatem żądania uchylenia także decyzji z dnia [...] października 2019 r. nie tylko mógł, ale spowodował istotne wątpliwości organu w zakresie wyboru przez skarżącego świadczenia, które chce pobierać.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, wątpliwości organu nie powinny skutkować odmową przyznania skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązkiem organu, w takiej sytuacji, było podjęcie czynności wyjaśniających i zapewnienie skarżącemu wyrażenia jednoznacznego oświadczenia co do tego, które ze świadczeń chce otrzymywać. To, że skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego już w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednocześnie domagał się uchylenia decyzji przyznającej ten zasiłek, sugerowało w dużym stopniu prawdopodobieństwo, że skarżący rezygnuje z zasiłku i wybiera świadczenie pielęgnacyjne, mimo nieprecyzyjnego wniosku pełnomocnika.

W związku z tym, organ miał obowiązek wyjaśnić istniejące wątpliwości i umożliwić skarżącej dokonanie wyboru świadczeń, czego nie uczynił w żaden z wyżej wymienionych w orzecznictwie sądowym sposobów. Okoliczność ta stanowi naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. i art. 7, 77 i 80 k.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wyprzedzając ewentualne przyszłe wątpliwości organu, dodać należy również, że nie stoi na przeszkodzie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres, w którym już wypłacono specjalny zasiłek opiekuńczy (skarżąca złożyła wniosek w niniejszej sprawie w dniu [...] listopada 2019 r., a więc ponad pół roku temu, a jak wynika z akt, na ten okres miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, decyzją z dnia [...] października 2019 r. i jest możliwe, że zasiłek ten został jej wypłacony wobec odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).

Trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ol 897/19 - "Strona nie może otrzymać dwóch świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres. Istnieje jednak możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem". Prawo wyboru świadczeń na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r., dotyczy także świadczeń już przyznanych, a więc gdy ostateczna decyzja je przyznająca została w całości wykonana. W orzecznictwie przyjmuje się, że istnieje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego (por. wyroki NSA: z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 980/13; z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16), a więc nawet wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, czy upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany (uchylenia) decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. I OSK 1987/15).

Sąd podziela w pełni więc stanowisko wyrażone w cyt. wyroku sygn. II SA/Ol 897/19, że "nawet w przypadku, gdy na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18)". W konsekwencji, pomimo że strona nie może otrzymać dwóch świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres, to jednak istnieje możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem, z zachowaniem zasady określonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z wymaganymi dokumentami.

Podobnie wypowiadają się sądy administracyjne w odniesieniu do zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego i renty/emerytury (art. 17 ust. 5 lit. "a’" u.ś.r."). (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 828/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 714/19). Argumentacja wyrażona w tych wyrokach jest – zdaniem Sądu - aktualna także w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż od początku jego wprowadzenia jego wysokość nigdy nie była wyższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (początkowo wynosił 520 zł, obecnie 620 zł).

Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak podstaw do przyjęcia, że nie zachodzi przesłanka konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z przepisu tego wynika, po pierwsze - że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje także synowi (pkt 4 - jako osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności), po drugie, że może być ono przyznane wówczas, gdy osoba wymaga opieki w związku z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub w związku z (innym) orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1995 r. o zaliczeniu jej do I grupy inwalidzkiej, co zgodnie z definicją legalną sformułowaną w art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. – oznacza znaczny stopień niepełnosprawności.

Rację ma przy tym skarżąca, że ocena stopnia niepełnosprawności, w tym również ocena tego, czy w związku z tą niepełnosprawnością osoba wymaga opieki, należy wyłącznie do organów do tego powołanych tj. obecnie do właściwych orzeczników lekarskich. Trafnie wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn.. akt II SA/Ol 496/19, że kwestia stanu zdrowia osoby wymagającej opieki powinna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, że dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki". Podobne stanowisko wyraził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 807/15 stwierdzając, że "organy uprawnione do orzekania w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie posiadają umocowania do zastępowania powiatowych i wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności".

W związku zatem z tym, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnych, odmiennych ustaleń w zakresie konieczności sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że taka opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę.

Poza tym nie można pominąć, że skarżący od lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, na podstawie kolejnych decyzji – [...] grudnia 2017 r., [...] listopada 2018 r., [...] października 2019 r. Zgodnie z art. 16 a ust.1 u.ś.r. - specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1. 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2. 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
3. - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Porównanie tego zasiłku i świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) prowadzi do wniosku, że w zakresie celu i przesłanek obu tych świadczeń, są one takie same. W obu przypadkach ich celem jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, a więc oba te świadczenia mogą być przyznane tylko wówczas, gdy istnieje potrzeba takiej opieki.

W związku z tym, że skarżący dotychczas był i jest uznawany przez organy pomocy społecznej za uprawnionego do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką (organ nie wyeliminował bowiem z obrotu prawnego ostatniej decyzji z dnia [...] października 2019 r. przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy), nie do pogodzenia z zasadą zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) jest równoczesna odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu stwierdzenia braku konieczności sprawowania opieki nad matką, niezależnie od tego, że - jak wyżej wyjaśniono - organ pomocy społecznej wobec wydania przez właściwy organ orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest uprawniony do samodzielnej oceny, czy taka konieczność istnieje.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801, z późn. zm.).

Ponowne rozpatrzenie sprawy będzie wymagało podjęcia czynności zmierzających do jednoznacznego wyjaśnienia, czy skarżący wybiera świadczenie pielęgnacyjne rezygnując ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, a jeśli tak, ustalenie okresu na jaki świadczenie zostanie przyznane.