Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z zażaleniem V. D. (dalej również jako: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej podejrzenia samowoli budowlanej wraz z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę poprzez trwałe usunięcie z dz. o nr ewid.[...] i [...] przyłącza wodociągowego - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Rozstrzygniecie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:
Wymienione na wstępie postanowienie organu I instancji z dnia [...] r., zawierające pouczenie o sposobie i terminie zaskarżenia, V. D. odebrała osobiście w dniu [...] r.
Nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia, skarżąca za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., złożyła na to postanowienie zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L..
Organ odwoławczy, mając na uwadze, że do przekazanego przez PINB we W. zażalenia nie dołączono koperty opatrzonej datą stempla pocztowego z dnia nadania przesyłki, pismem datowanym na dzień [...] r., zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie akt sprawy o powyższą informację.
W odpowiedzi na wezwanie, PINB pismem z dnia [...] r., poinformował, że "pomimo złożenia pisma na cztery części należy potraktować je jako złożone osobiście w siedzibie organu, ponieważ nie posiadamy przedmiotowej koperty" (k. 17 akt adm. II inst.).
Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie V. D. na ww. postanowienie z dnia [...] r., zostało złożone osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu [...] r., a więc z uchybieniem ustawowo przewidzianego terminu do jego wniesienia.
Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca wskazała, że złożone przez nią zażalenie zostało wniesione w terminie zgodnie z właściwością organu, za pośrednictwem operatora pocztowego Poczta Polska S.A. Na tą okoliczność, skarżąca załączyła do skargi kopię dowodu nadania w placówce pocztowej przesyłki skierowanej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r.
Jednocześnie skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: art. 134 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Podniosła, że organ nie ustalił rzetelnie stanu faktycznego, nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie dokonał wszechstronnej jego oceny w sposób wyczerpujący przez badanie wszystkich okoliczności, pomimo ciążącego na organie obowiązku.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., które na mocy art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Powyższe przepisy określają obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy na to, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.
W celu dokonania wyżej wskazanych ustaleń, organ administracji w myśl przepisu art. 7 k.p.a., podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd doszedł do przekonania, że podlega ono uchyleniu z powodu naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że w dniu 10 grudnia 2019 r. skarżącej skutecznie doręczono odpis postanowienia organu pierwszej instancji (zwrotne potwierdzenie odbioru - k. 68 akt I instancji). A zatem upływ terminu do wniesienia zażalenia w tej sytuacji, liczony zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 § 1 k.p.a., nastąpił w dniu 17 grudnia 2019 r.
Dokonana przez sąd analiza akt administracyjnych sprawy, prowadzi do stwierdzenia, że wątpliwości organu odwoławczego, co do daty i sposobu wniesienia zażalenia przez skarżącą, a także podjęte działania były słuszne, aczkolwiek niewystarczające.
Z daty pieczęci wpływu zażalenia skarżącej skierowanego do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, na której widniała data 20 grudnia 2020 r., nie wynikało, czy przedmiotowe zażalenie zostało wniesione osobiście, czy też za pośrednictwem operatora pocztowego. Sama wspomniana data 20 grudnia 2020 r., wskazywałaby natomiast na wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu.
Zasadnie zatem organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie. Bezsporne ustalenie, czy pismo skarżącej zostało złożone osobiście w siedzibie organu w dniu 20 grudnia 2020 r., czy też za pośrednictwem operatora pocztowego pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie, czy zażalenie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, czy też, już na etapie wstępnym należy uznać je za wniesione z uchybieniem terminu i nie dokonywać merytorycznej oceny jego zasadności. Powyższe ustalenie ma w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny terminowości odwołania, albowiem zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe.
Z pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] r., stanowiącego odpowiedź na powyższe wezwanie nie wynikało w sposób bezsporny, w jaki sposób i w jakim terminie skarżąca złożyła zażalenie. Wyjaśnienia organu, "że "pomimo złożenia pisma na cztery części należy potraktować je jako złożone osobiście w siedzibie organu, ponieważ nie posiadamy koperty", nie są bowiem jednoznaczne w swej treści i zakładają jedynie przyjęcie pewnego stanu rzeczy bez jego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ostateczne przyjęcie, przez organ odwoławczy, że data stempla wpływu do organu pierwszej instancji, którym opatrzone jest przedmiotowe zażalenie, jako data złożenia zażalenia przez skarżącą, było działaniem przedwczesnymi i stanowiącym naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w którym pozycje stron – organu i obywatela, nie są równe.
W tym miejscu, należy przypomnieć, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw słabszej ze stron tego postępowania ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.).
Te ogólne zasady postępowania znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zasadniczo administracyjne postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), a następnie dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy czym swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem pewnych reguł tej oceny. Przede wszystkim organ musi opierać się na zebranym przez siebie materiale dowodowym, a ocena ta powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego.
Ponadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy i odmówić wiary określonym dowodom, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Nadto rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa (A. Wróbel w M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II., Zakamycze 2005, s. 510 za E. Iserzon [w:] Komentarz IV, 1970, s. 155).
Mając na uwadze powyższe wywody, stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego było niepełne i niewystarczające.
Organ II instancji przyjął interpretację, która w ocenie Sądu nie wynika z treści pisma organu pierwszej instancji. W piśmie z dnia [...] r., nie wskazano bowiem wyraźnie na osobiste złożenie zażalenia w siedzibie organu. Nadto organ dodatkowo konsekwentnie oświadczał o nieposiadaniu koperty, która potwierdziłaby datę nadania przesyłki zawierającej zażalenie. Twierdzenie to nie wyklucza jednak, że wniesienie zażalenia mogło nastąpić w trybie nadania przesyłki przez operatora pocztowego, co zresztą zostało potwierdzone przez skarżącą poprzez złożenie wraz ze skargą skierowaną do sądu kopii dowodu nadania przedmiotowej przesyłki zawierającej zażalenie. Niniejsza kopia dowodu nadania zażalenia w dniu 17 grudnia 2020 r., rozwiewa wszelkie wątpliwości co do sposobu i terminu złożenia zażalenia.
W ocenie sądu organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sformułował przedwcześnie wnioski, których przy zastosowaniu zasad logicznego rozumowania nie można było wyciągnąć. Organ winien był skrupulatnie rozważyć nieścisłości w piśmie organu pierwszej instancji, w tym wyjaśnić w jaki sposób zostało złożone przez skarżącą zażalenie oraz w jakim terminie to nastąpiło.
W tym celu organ powinien pozyskać stanowisko strony składającej zażalenie w tym zakresie i dążyć do wzajemnego zweryfikowania zebranych informacji. Tymczasem o wyjaśnienie kwestii sposobu i terminu wniesienia zażalenia WINB zwrócił się wyłącznie do organu pierwszej instancji, z pominięciem skarżącej.
Organ administracji powinien był dokonać oceny zarówno poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej łączności, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji (postanowienia) w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie powołanych wyżej art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji (postanowienia) o przekonującej treści.
Dokonanie ustaleń wywołujących negatywne skutki procesowe dla strony odwołującej się wyłącznie na podstawie wyjaśnień organu pierwszej instancji, nie spełnia wymogów wszechstronnego postępowania dowodowego i nie mogło doprowadzić do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na końcowe rozstrzygnięcie kwestii terminowości wniesienia zażalenia.
Powyższe zastrzeżenia procesowe potwierdza przedłożona przez skarżącą do akt sprawy sądowoadministracyjnej kopia dowodu nadania przesyłki poleconej w dniu 17 grudnia 2019 r. o nr [...] adresowana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ul. [...], [...], która świadczy o tym, że we wskazanym dniu skarżąca nadała na adres organu pierwszej instancji przesyłkę poleconą o ściśle określonym numerze. Okoliczności związane ze wskazaną przesyłką powinny zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy pomimo tego, że o istnieniu takiego dowodu nadania organ dowiedział się już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, ale przed wniesieniem skargi, w procedurze rozpatrywania której WINB z mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. dysponowało kompetencją do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu.
Organ odwoławczy powinien był sprawdzić, czy przesyłka o wskazanym numerze została doręczona do adresata. W tym celu mógł podjąć kwerendę internetowej informacji prowadzonej przez Pocztę Polską, która umożliwia śledzenie losów przesyłek oraz zweryfikować rejestry korespondencji przychodzącej do organu I instancji. Czynności tych organ odwoławczy zaniechał nie wyjaśniając okoliczności związanych z dowodem nadania zażalenia przez skarżącą w drodze nadania przesyłki pocztowej. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania skutkującym wadliwością zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżone postanowienie podlega zatem uchyleniu, ponieważ organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie przez organy administracji normom zawartym w/w przepisach ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one wszystkich faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, w tym wypadku możliwości skutecznego skorzystania z uprawnienia do wniesienia zażalenia.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. rozważy kwestię terminowości wniesienia zażalenia przez skarżącą uwzględniając oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ odwoławczy winien wyjaśnić wszystkie kwestie związane z dowodem nadania przesyłki poleconej z dnia 17 grudnia 2019 r., którą skarżąca wysłała na adres PINB-u we W.. Wyniki tych ustaleń organ odwoławczy winien skonfrontować z dotychczasowym stanowiskiem organu I instancji, a w razie potrzeby dążyć do wyjaśnienia zaistniałych niejasności i rozbieżności w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, który pozwoli na poczynienie wiarygodnych ustaleń faktycznych i na ich podstawie właściwego zastosowania przepisów prawa procesowego.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. ustalając, że na koszty zasądzone na rzecz skarżącej od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości [...] zł.