Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 285/23

Uzasadnienie

Decyzją z 16 stycznia 2023 r., znak: SKO.41/5164/SD/2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59, art. 63 ust. 1, art. 64, art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 81, art. 82, art. 85 ust. 1 i art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i § 3 ust. 1 pkt 56b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania G. w L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 października 2022 r., znak: OŚ-OD-I.6220.176.2018 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: Budowa budynku usługowo-biurowego na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] wraz z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji przy ul. [...] w L..

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dnia 6 grudnia 2018 r. do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek G. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowo-biurowego na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] przy ulicy [...] w L.. Przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Decyzją z dnia 24 października 2022 r., znak: OŚ-OD-I.6220.176.2018 Prezydent Miasta Lublin odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: Budowa budynku usługowo-biurowego na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] wraz z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji przy ul. [...] w L..

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono tok postępowania i czynności podejmowane w sprawie, dokonano także analizy dokumentów przedstawionych przez inwestora wraz z wnioskiem oraz wywołanej w sprawie ekspertyzy Towarzystwa Urbanistów Polskich.

W podsumowaniu organ I instancji wskazał, że po przeanalizowaniu całość zgromadzonego materiału dowodowego dał wiarę dowodom i argumentom przedstawionym w ekspertyzie albowiem z wykonanego przez Towarzystwo Urbanistów Polskich opracowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko, w zakresie oddziaływania na krajobraz dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowo - biurowego na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] wraz z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji przy ul. [...] w L. z sierpnia 2022 r. wynika, że planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Negatywne oddziaływanie dotyczy krajobrazu, klimatu oraz bioróżnorodności.

W wyniku odwołania G. w L. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r., znak: SKO.41/5164/SD/2022 utrzymało w mocy rozstrzygniecie Prezydenta Miasta Lublin o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: Budowa budynku usługowo-biurowego na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] wraz z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji przy ul. [...] w L..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, odwołując się do przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wyjaśniło, że przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa.

Jak podkreśliło Kolegium jeżeli nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w art. 80 ust. 2 i art. 81 u.i.o.ś., organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań, wszakże bowiem decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Wprawdzie uznaje się również, że wskazane w art. 80 ust. 2 i 81 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., w których organ właściwy odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, nie należy traktować jako katalogu zamkniętego, ale przesłanki odmowy ustalenia uwarunkowań środowiskowych nie mogą być dowolnie przez organ kształtowane i rozszerzane.

Nie można tracić z pola widzenia faktu, że u podstaw wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, musi leżeć założenie, że z punktu widzenia ochrony środowiska inwestycja objęta wnioskiem jest w ogóle dopuszczalna. O dopuszczalności tej decyduje nie tylko raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale także uregulowania zawarte w innych obowiązujących powszechnie aktach prawnych, które w niektórych przypadkach zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na terenach objętych szczególną ochroną ze względu na zachowanie jakości zasobów naturalnych środowiska przyrodniczego lub nie dopuszczają realizacji przedsięwzięcia danego rodzaj. Ratio legis zawartych w u.i.o.ś. uregulowań, którym jest ochrona środowiska naturalnego, nakazuje sięgać do innych przepisów, a zwłaszcza tych, które w sposób bezwzględnie obowiązujący zakazują lokalizowania na danym terenie pewnych inwestycji - właśnie ze względu na ochronę środowiska.

Zatem mogą być to także przepisy prawa miejscowego. Wyjście poza przesłanki odmowne zawarte w art. 80 i 81 u.i.o.ś. jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ma ono na celu uwzględnienie dodatkowych regulacji zawartych w przepisach powszechnie obowiązujących, reglamentujących możliwość realizacji przedsięwzięć w danym obszarze. Nie budzi wątpliwości, że nieuprawnione jest formułowanie wymogu, aby w sprawie środowiskowych uwarunkowań badanie lokalizacji przedsięwzięcia odbywało się nie tylko pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, ale też zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ przedstawił charakterystykę planowanego przedsięwzięcia, wyjaśniając m.in. że polegać będzie ono na budowie wielokondygnacyjnego budynku usługowo-biurowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz drogą dojazdową. Obiekt podzielony będzie na 3 sekcje o 6 kondygnacjach naziemnych (z uwagi na usytuowanie na zboczu wąwozu sekcje te będą zróżnicowane pod względem wysokości nad poziomem terenu) oraz następujących ilości kondygnacji podziemnych: sekcja A - 1 kondygnacja podziemna, sekcja B - 2 kondygnacje podziemne i sekcja C - 3 kondygnacje podziemne. Teren objęty inwestycją obejmuje obszar dna i zboczy wąwozu położonego w południowej części miasta. Nie jest on użytkowany gospodarczo, dotychczas stanowił grunt orny i brak jest na nim obiektów kubaturowych.

Organ podkreślił, że na potrzeby raportu ooś wykonano analizę wpływu planowanego przedsięwzięcia na krajobraz, [...], Ocena oddziaływania na krajobraz inwestycji pn. [...] nr [...], [...] i [...] wraz z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji przy ul. [...] w L.", W., [...]. Teren przedsięwzięcia zlokalizowany jest w obrębie suchej doliny, która rozciąga się w układzie wschód-zachód i ograniczona jest od północy zabudową mieszkaniową wielorodzinną umiejscowioną na wysoczyźnie oraz od południa - linią kolejową przebiegającą po nasypie. Krajobraz w rejonie wąwozu kształtowany jest przez płaskie dno doliny o urozmaiconej linii brzegów, rzeźbione zbocza o różnych kątach nachylenia oraz rozległe wypłaszczenia lokalnych wysoczyzn z zabudową. Planowany budynek zaprojektowany został w obrębie południowego zbocza i dna suchej doliny, w układzie poprzecznym do jej osi. Teren przewidziany pod inwestycję jest niezabudowany, o cechach nieużytku.

Z powyższego opracowania wynika, że przedsięwzięcie nie będzie wprowadzało nowych podziałów przestrzennych w obrębie działek inwestycyjnych, gdyż projektowane jest jako teren otwarty, bez ogrodzenia, jednakże wprowadzenie 6-cio kondygnacyjnego obiektu kubaturowego zapoczątkuje nowe podziały przestrzenne suchej doliny. Planowana inwestycja będzie ingerować w ukształtowanie terenu poprzez realizację obiektu kubaturowego posiadającego podziemne kondygnacje oraz infrastrukturę komunikacyjną.

Jak wskazało Kolegium teren przewidziany pod realizację inwestycji jest niezabudowany. Najbliżej położone obiekty budowlane o podobnej kubaturze (bloki osiedla mieszkaniowego) zlokalizowane są poza doliną, po stronie północnej od terenu inwestycji, na wysoczyźnie. Projektowany budynek biurowy swoją kubaturą i formą korespondować będzie z zabudową blokową osiedla mieszkaniowego. Zwarta i prosta forma budynku bezpośrednio nawiązuje do kanonu kształtowania pobliskiej zabudowy mieszkaniowej, jednakże obiekt usytuowany będzie prostopadle do jej linii.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że przedsięwzięcie będzie negatywne oddziaływać na trzy komponenty krajobrazu: dno wąwozu - poprzez umiarkowane przekształcenie i częściowe utwardzenie; południowe zbocze wąwozu - w wyniku zabudowania skarpy i częściowej modyfikacji reliefu; oraz strukturę użytkowania terenu - poprzez wprowadzenie nowej funkcji na obszarze suchej doliny. W raporcie wpływ projektowanej inwestycji na powyższe komponenty oceniono jako niekorzystny (-2) i bardzo niekorzystny (-3). W toku przeprowadzonych badań terenowych, wytypowano 9 najistotniejszych ciągów widokowych w rejonie inwestycji, z których dodatkowo jako najbardziej atrakcyjne widokowo odcinki wybrano 10 punktów widokowych. Z dokonanej analizy wynika, że inwestycja nie będzie oddziaływać na krajobraz jedynie z 4 na 19 wybranych do analizy stanowisk, natomiast oddziaływanie z pozostałych 15 ciągów i punktów widokowych będzie mieć charakter niekorzystny o różnym stopniu negatywnego wpływu (w skali od -1 - wpływ minimalnie niekorzystny do -3 - wpływ bardzo niekorzystny).

Bardzo niekorzystny wpływ wykazano w 6 miejscach, w których inwestycja zajmować będzie znaczną część głównego widoku (otwarcia widokowego w kierunku wąwozu), będzie znacząco przekształcać widok w kierunku doliny i stanowić będzie nową dominantę w krajobrazie. Z pozostałych 10 wytypowanych stanowisk ingerencja obiektu w otwarcie widokowe będzie minimalne albo średnie. Stwierdzić zatem należy, że niekorzystny wpływ planowanego przedsięwzięcia na krajobraz jest ewidentny.

W toku postępowania z uwagi na zakres przedsięwzięcia stwierdzono konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] zaopiniował planowane przedsięwzięcie w zakresie hałasu, powietrza atmosferycznego, gospodarki odpadami oraz gospodarki wodno-ściekowej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2021r. uzgodnił warunki planowanego przedsięwzięcia.

W kontekście powyższych opinii Kolegium stwierdziło, że opinie organów uzgadniających są niewiążące, aczkolwiek muszą być przez organ rozważone.

Mając na uwadze konieczność kompleksowej oceny sporządzonego w sprawie raportu dotyczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz istniejące wątpliwości odnośnie do faktycznego zakresu tego przedsięwzięcia, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie skorzystania z wiadomości specjalnych. Ekspertyzę w powyższym zakresie opracowało Towarzystwo Urbanistów Polskich z siedzibą [...]. Opracowanie to dotyczy oceny oddziaływania na środowisko, w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na krajobraz oraz odniesienie się do strategicznych dokumentów, istotnych z punktu widzenia realizacji przedsięwzięcia, takich jak Studium i MPA.

Jak w tym aspekcie wyjaśniło Kolegium z uzyskanych przez organ wiadomości specjalnych wynika, że z uwagi na obecny charakter obszaru pod planowane przedsięwzięcie, który nie jest zagospodarowany, każda inwestycja, która pojawi się na tym terenie, będzie ingerencją w istniejące środowisko wizualne i krajobrazowe. W momencie, gdy planowana inwestycja zostanie zrealizowana na analizowanym obszarze, stanie się ona obcym komponentem w tej przestrzeni. Tym samym nastąpi ewidentna kolizja z istniejącym krajobrazem suchej doliny poprzez zignorowanie jego charakteru, wprowadzeniem obcej formy architektonicznej, a tym samym naruszeniem dotychczasowych wartości tego obszaru. Rozmiary, forma, lokalizacja i kolorystyka nowoprojektowanej inwestycji tworzą dysonans kompozycyjny w obecnym wnętrzu suchej doliny, które stanowią m.in. zadrzewienia. Projektowany budynek "góruje" nad sąsiadującymi z nim zadrzewieniami i je wyraźnie zdominuje.

Nie został on przy tym wkomponowany we wnętrze, które tworzą zadrzewienia. Ustalenia powyższej oceny są sprzeczne z przedstawionymi w raporcie, w którym uznano, że planowana inwestycja nie wpływa na ekspozycję zasobów krajobrazowych lub innych obiektów w badanym rejonie, bowiem nie przesłania i nie wchodzi w kolizje z zastanymi zasobami. Stanowisko zawarte w raporcie uznać należy w opinii Kolegium za niewiarygodne i subiektywne, co wszakże wynika także z faktu sporządzenia tego dokumentu na zlecenie inwestora.

Organ zauważył, że ekspertyza, w przeciwieństwie do oceny przedstawionej w raporcie, wskazuje na negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na krajobraz. Należy przy tym uznać, że jest ona, wiarygodna. Raport, który ocenia wpływ planowanego przedsięwzięcia na komponenty środowiska, w tym na klimat, wskazuje, że planowana inwestycja nie będzie stanowić źródła znaczącego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, nie ograniczy funkcji terenów przyległych, nie będzie miała ponadnormatywnego negatywnego wpływu na najbliższe otoczenie oraz nie naruszy interesów osób trzecich pod względem formalno-prawnym i wpływu na środowisko, jednakże nie ulega wątpliwości, że nie pozostanie ona zupełnie obojętna dla przestrzeni i środowiska, w którym zostanie zrealizowana. Ze sporządzonej ekspertyzy wynika, że wpłynie ona negatywnie na: przemieszczanie się dziko żyjących zwierząt, ciągłość korytarza ekologicznego, naturalne ukształtowanie terenu oraz może doprowadzić do utraty terenów rekreacyjnych, które są niezmiernie istotne w strukturze przestrzennej miasta [...].

Ponadto jej realizacja spowoduje ukształtowanie się obcej dla tego obszaru formy zagospodarowania terenu i możliwe będzie pojawienie się na tym obszarze innych inwestycji o podobnym charakterze. Wówczas oddziaływanie na klimat nie będzie stanowić małej skali a spowoduje zabudowanie terenów zaliczonych w dokumencie Plan Adaptacji... do grupy obszarów miejskich o najniższej temperaturze radiacyjnej (obszar X-7), spowoduje podwyższenie temperatury radiacyjnej, a tym samym osłabienie ich funkcji klimatotwórczych. Projektowana inwestycja wpłynie zatem na kształtowanie się topoklimatu w tej części miasta. Pojawienie się projektowanego budynku, który swoim masywem wypełni wklęsłą formę zbocza suchej doliny, może docelowo wpłynąć na jej drożność i zagospodarowanie wód. Z powyższego wynika, że realizacja takiego przedsięwzięcia, w tym obszarze, będzie powodować negatywne skutki dla klimatu miasta oraz oddziaływać w bezpośrednim jej sąsiedztwie.

W ocenie Kolegium nie powinno budzić wątpliwości, że wartości analizowanego obszaru mogą być chronione jedynie poprzez dopuszczenie takich form zagospodarowania, które będą umiejętnie wpisane w istniejący krajobraz i właściwie zabezpieczały system ekologiczny miasta, a nie będą radykalnie ingerować w istniejące komponenty środowiska. Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wyznaczy kierunek i charakter przyszłych inwestycji na tym obszarze, mogących doprowadzić do degradacji suchej doliny i jej niewłaściwego zurbanizowania, zwłaszcza, że teren planowanego przedsięwzięcia planowanej inwestycji, zgodnie z MPA zalicza się do terenów, które mają największe znaczenie dla działań adaptacyjnych do zmian klimatu i zmniejszenia skutków już zaistniałego zjawiska klimatycznego oraz gdzie ryzyko związane ze zmianami klimatu jest najniższe, tzw. osnowa przyrodnicza miasta. Tereny te priorytetowo podlegają ochronie przed zainwestowaniem w celu zapewnienia im ciągłości przyrodniczej i dalszego pełnienia funkcji klimatycznych, w tym wspomagania przewietrzania i regeneracji powietrza w mieście [...]. Tymczasem przedmiotowe przedsięwzięcie wkraczając na obszary osnowy biologicznej stanowi zagrożenie dla pełnionych przez nie funkcji.

Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie nie powinno być zrealizowane, w żadnym z przedstawionych przez wnioskodawcę wariantów albowiem jego realizacja spowodowałaby nieodwracalne, negatywne skutki dla środowiska w przedmiotowym obszarze.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez G. z siedzibą w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze decyzji zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 77 art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie materiału dowodowego zgromadzonego polegającą na przyjęciu, że wystąpiły przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podczas, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż nie zachodzą przesłanki odmowy wydania ww. decyzji;
2. b) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności sporządzonej na zlecenie organu I instancji Opinii urbanistycznej na temat oddziaływania na środowisko sporządzonej przez Towarzystwo Urbanistów Polskich poprzez niepoddanie jej właściwej ocenie i przyjęcie, że z ww. opinii w sposób jednoznaczny wynika, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie budynku usługowo-biurowego na działkach o nr ewid.[...], [...] i [...] wraz z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji przy ul. [...] w L. nie powinno zostać zrealizowane w żadnym z wariantów przedstawionych przez inwestora;
3. c) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na treści Opinii urbanistycznej na temat oddziaływania na środowisko sporządzonej przez Towarzystwo Urbanistów Polskich na zlecenie organu I instancji, z pominięciem znaczenia pozostałych dowodów, w tym przede wszystkim raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowo-biurowego na działkach o nr ewid.[...], [...] i [...] wraz z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji przy ul. [...] w L. oraz obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej [...],
4. d) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności bezkrytyczną ocenę Opinii urbanistycznej na temat oddziaływania na środowisko sporządzonej przez Towarzystwo Urbanistów Polskich na zlecenie organu I instancji oraz oparcie rozstrzygnięcia na jej treści podczas, gdy została ona sporządzona w oderwaniu od postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], a jej treść odnosi się właściwie wyłącznie do założeń dokumentów strategicznych, w tym przede wszystkim Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w sytuacji, gdy organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał, że nieuprawnione jest formułowanie wymogu, aby badanie lokalizacji przedsięwzięcia odbywało się nie tylko pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, ale też zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
5. e) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków z treści opinii i uzgodnień organów zewnętrznych,
6. f) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji bezpodstawne pominięcie przy ocenie materiału dowodowego sprawy jednoznacznych wniosków zawartych oraz płynących ze sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji Opinii urbanistycznej na temat oddziaływania na środowisko, w zakresie oddziaływania na krajobraz dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowo-biurowego na działkach nr ewidencyjny [...] [...] i [...] wraz z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji przy ulicy [...] w L. z sierpnia 2022 r. potwierdzających, że zgodnie z autorami w/w ekspertyzy "Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego umożliwia realizację planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie - budynku usługowo-biurowego na działkach o nr ewid.[...], [...] i [...] wraz z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji przy ulicy [...] w L..",
7. g) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej [...], z którym zgodne jest przedsięwzięcie inwestycyjne strony, pomimo, iż zgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi przesłankę wydania pozytywnej decyzji środowiskowej, określoną w przepisach prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,
8. h) art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję;
9. i) art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez błędne poinformowanie strony o terminie zaskarżenia decyzji;
10. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
11. a) art. 80 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 oraz art. 81 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia o uznanie organu, pomimo, iż przepisy prawa określają zamknięty katalog przesłanek wydania decyzji środowiskowej, która z tego powodu nie jest decyzją uznaniową, a jej wydanie lub odmowa jej wydania może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w tych przepisach, zaś w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki do odmowy wydania decyzji środowiskowej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na niedostatecznym uwzględnieniu przez organy związanego charakteru decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz niewyjaśnieniu, które z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub przepisów szczególnych uzasadniały w realiach przedmiotowej sprawy odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: Budowa budynku usługowo-biurowego na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] wraz z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji przy ul. [...] w L..

Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm. - dalej jako: "u.i.o.ś." lub "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku").

Kolegium utrzymując w mocy decyzję o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie uwzględniło w należytym stopniu związanego charakteru decyzji środowiskowej, pomimo, że taką istotę przedmiotowej decyzji dostrzegało i wskazywało w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.

Zwrócić należy uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium m.in. podkreślało, że przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę decyzji odmownej może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę.

Ponadto w świetle przepisów art. 81 ust. 2 ustawy jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a zgodnie z ust. 3 decyzja odmowna następuje, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1,3 i 4 tej ustawy.

Jak wyjaśniło Kolegium, biorąc pod uwagę powyższe unormowania, należy stwierdzić, że jeżeli nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w art. 80 ust. 2 i art. 81 u.i.o.ś., organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań. Wyjście poza przesłanki odmowne zawarte w art. 80 i 81 u.i.o.ś. jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ma ono na celu uwzględnienie dodatkowych regulacji zawartych w przepisach powszechnie obowiązujących, reglamentujących możliwość realizacji przedsięwzięć w danym obszarze. Nie budzi wątpliwości, że nieuprawnione jest formułowanie wymogu, aby w sprawie środowiskowych uwarunkowań badanie lokalizacji przedsięwzięcia odbywało się nie tylko pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, ale też zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Analogicznie stanowisko Kolegium zajęło również w pierwotnie wydanej decyzji z dnia 9 kwietnia 2021 r., którą uchylono pierwszą z decyzji wydanych w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (k.916-919 akt administracyjnych).

Stanowisko takie należy podzielić albowiem wynika ono wprost z przepisów obowiązującego prawa, w tym w szczególności z art. 80 i 81 u.i.o.ś.

Powyższe przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowią:

Art. 80 ust.

1. 1. Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:
2. 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;
3. 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
4. 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;
5. 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
6. 2. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, dla publicznych urządzeń służących do przesyłania i odprowadzania ścieków, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską, dla Inwestycji oraz Inwestycji Towarzyszącej, o których mowa w ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, dla inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących realizowanych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, dla inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku realizowanych na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, dla inwestycji w zakresie budowy portu zewnętrznego realizowanych na podstawie ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrznych, inwestycji w zakresie odbudowy Pałacu Saskiego, Pałacu Bruhla oraz kamienic przy ulicy Królewskiej w Warszawie realizowanych na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie odbudowy Pałacu Saskiego, Pałacu Bruhla oraz kamienic przy ulicy Królewskiej w Warszawie oraz dla przedsięwzięć realizowanych na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o wsparciu przygotowania III Igrzysk Europejskich w 2023 roku.
7. 3. W przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach.

Art. 81 ust.

1. Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, wariant dopuszczony do realizacji. W przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

2. Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

3. Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację tego przedsięwzięcia, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy.

Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika zatem, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, ma natomiast charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W myśl powyższych unormowań przesłanki odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia stanowią:

1. - niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.),
2. - brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż wariant proponowany przez wnioskodawcę jeżeli w stosunku do proponowanego zaistniały przesłanki odmowy uzgodnienia warunków realizacji (art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.),
3. - wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 u.i.o.ś.),
4. - wykazanie, że przedsięwzięcie może wpływać negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 Prawa wodnego (art. 81 ust. 3 u.i.o.ś.).

Nadto w orzecznictwie pewne wątpliwości budzi to, czy negatywne stanowisko organu uzgadniającego jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej. W przedmiotowej sprawie nie istnieje potrzeba rozstrzygania tych wątpliwości z tej przyczyny, że tak Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozytywnie zaopiniowali i uzgodnili warunki planowanego przedsięwzięcia.

Podsumowując powyższe należy jeszcze raz pokreślić, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może zostać wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie.

W przedmiotowej sprawie istnienia tych przesłanek nie wykazano.

W szczególności zaś nie wykazano, by zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w przepisach art. 80 i 81 u.i.o.ś.

Przedsięwzięcie nie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała przeszkoda do wydania decyzji na podstawie art. 81 ust. 3 u.i.o.ś.

Analogicznie należy ocenić przesłankę z 81 ust. 2 ustawy u.i.o.ś. z tej przyczyny, że przedsięwzięcie nie leży na obszarze Natura 2000 i nie oddziaływuje na obszar Natura 2000.

W sprawie organ nie skorzystał z możliwości wskazania jako wariantu dopuszczonego do realizacji innego wariantu dopuszczonego do realizacji niż wariant proponowany przez wnioskodawcę, w związku z czym wydania decyzji odmownej nie mogła uzasadniać treść art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.

W sprawie nie budzi także wątpliwości samych organów, że spełniony został również warunek z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., tj. zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działki na których ma być realizowana planowana inwestycja leżą na terenach o różnym przeznaczeniu, przy czym ze złożonych do akt sprawy dokumentów, w tym w szczególności z wypisów oraz wyrysów z planu miejscowego, wynika, że projektowane w ramach przedsięwzięcia obiekty budowlane usytuowane będą na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem AG - tereny aktywności gospodarczej.

Tereny aktywności gospodarczej (symbol AG) to tereny z podstawowym przeznaczeniem pod różnego rodzaju działalność produkcyjno-wytwórczą i składowo-magazynową taką jak: produkcja przemysłowa, średnia wytwórczość, zaplecze techniczne budownictwa, bazy sprzętu i transportu, składy, magazyny, hurtownie, urządzenia obsługi rolnictwa oraz inne formy działalności gospodarczej wraz z zapleczem administracyjnym i socjalnym (§ 36 ust. 1 planu miejscowego).

Na terenach tych dopuszcza się wewnętrzną wymianę funkcji lub przystosowanie funkcji istniejących do wymagań rynku lub tworzenie nowych form działalności z pogranicza produkcji i usług oraz produkcji i nauki (inkubatory przedsiębiorczości, ośrodki wysokich technologii, itp.) oraz lokalizację wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych oraz usług komercyjnych (§ 36 ust. 3 pkt 1 i 2 planu miejscowego).

Nadto tereny te leżą w strefie polityki przestrzennej Y2 (Strefa miejska), obejmującej obszary o intensywnym stopniu zurbanizowania, realizowanym jako różnorodne formy zainwestowania, o dominujących funkcjach miastotwórczych – a więc zespoły mieszkaniowe i zgrupowania aktywności gospodarczej, wraz z infrastrukturą komunikacyjną i zespołami zieleni (§ 72 planu miejscowego), co dodatkowo poszerza możliwość gospodarczego wykorzystania tych obszarów.

Podkreślić należy, że strefa to obszar wyznaczony na rysunku planu, w którym obowiązują określone zasady użytkowania i gospodarki przestrzennej (§ 3 pkt 24 planu miejscowego), przy czym dla wyznaczonych terenów oprócz ustaleń dotyczących warunków realizacji inwestycji zgodnych z jego przeznaczeniem, obowiązują łącznie warunki wynikające z zasad zagospodarowania terenów zawartych w § 64-79 odnoszących się do stref polityki przestrzennej (§ 1 ust. 1 planu miejscowego).

Przy takich zapisach obowiązującego planu miejscowego nie budzi wątpliwości, że lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na budowie trzysegmentowego budynku usługowo-biurowego jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Powyższe oznacza, że sprawie został spełniony również warunek z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., tj. zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym kontekście podkreślić należy, że zgodność lokalizacji przedsięwzięcia, o której mowa w art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. to zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie postanowieniami jakiegokolwiek innego aktu z zakresu kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.

W sprawie powyższe zastrzeżenie jest ważne o tyle, że istotnie lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia pozostaje w sprzeczności z postanowieniami uchwalonego w 2019 r. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...].

Okoliczność ta nie może jednakże stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej albowiem art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. statuuje jedynie warunek zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie zgodności z ustaleniami jakiegokolwiek innego aktu z zakresu kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, w tym również zgodności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Okoliczność tą dostrzegał jak się wydaje także sam organ, który w uzasadnieniu decyzji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1968/19, w którym wskazano, że nieuprawnione jest formułowanie wymogu, aby w sprawie środowiskowych uwarunkowań badanie lokalizacji przedsięwzięcia odbywało się nie tylko pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, ale też zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Powyższe oznacza, że sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jak już wyżej wyjaśniono decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie.

Skoro w przedmiotowej sprawie nie wykazano istnienia tego rodzaju przesłanek to tym samym brak było też podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Oczywiście, co do zasady, zgodzić należy się z organem, że katalog warunków uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia zawartych w art. 80 i 81 u.i.o.ś. nie jest zamknięty o tyle, że możliwe jest wyjście poza przesłanki odmowne zawarte w art. 80 i 81 u.i.o.ś. w przypadku, gdy ma to na celu uwzględnienie dodatkowych regulacji zawartych w przepisach powszechnie obowiązujących, reglamentujących możliwość realizacji przedsięwzięć w danym obszarze, które zakazują lokalizacji pewnych inwestycji na terenach objętych szczególną ochroną ze względu na zachowanie jakości zasobów naturalnych środowiska przyrodniczego lub nie dopuszczają realizacji przedsięwzięcia danego rodzaj.

W niniejszym przypadku nie wykazano, by w sprawie miały zastosowanie jakiegokolwiek inne przepisy szczególne, które zakazują lokalizacji lub nie dopuszczają realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem.

W świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku za niewystarczające do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań uznać należy sam podkreślany przez organy obu instancji fakt negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Niewątpliwie planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym przede wszystkim na krajobraz istniejącej tam suchej doliny.

Okoliczność taka, sama w sobie, nie stanowi jednak podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Co więcej zauważyć należy, że negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko stanowi typową i nieodłączną cechę przedsięwzięć, co do których wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Także sama nieodwracalność, czy też trwałość negatywnego oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, nie jest okolicznością, która uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa bowiem wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, aby minimalizować skutki negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Oczywiście optymalnym byłoby, aby określając warunki realizacji przedsięwzięcia w ogóle wyeliminować negatywny wpływ inwestycji na środowisko. Jest to jednakże postulat trudny, czy wręcz niemożliwy do zrealizowania, w związku z czym typowy cel decyzji środowiskowej polega na takim ukształtowaniu planowanego przedsięwzięcia, aby przedsięwzięcie w możliwie najmniejszym stopniu pogorszyło lub wpłynęło na stan otoczenia.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy w sprawie nie wykazały istnienia okoliczności tego rodzaju, które w myśl art. 80 i 81 u.i.o.ś. lub przepisów szczególnych, uprawniałyby organ do wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Oceny takiej nie zmienia także w żadnym stopniu wywołana przez organ I instancji kontrekspertyza opracowana przez Towarzystwo Urbanistów Polskich z siedzibą [...].

Po pierwsze zauważyć należy, że zasadnicza część tej ekspertyzy poświęcona jest sprzeczności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a która to okoliczność - jak wyjaśniono już wyżej - nie może stanowić uzasadnionej podstawy do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Okoliczność tą dostrzegali już sami eksperci, które swe wywody w tej części zakończyli stwierdzeniem, że "Realizacja nowych zapisów Studium... w analizowanym obszarze będzie możliwa dopiero na etapie zmiany obowiązującego planu miejscowego" (s.12 ekspertyzy).

Po drugie, z uwagi głównie na swą ogólnikowość, brak stanowczość i miejscami hipotetyczny wręcz charakter, ekspertyza Towarzystwo Urbanistów Polskich nie podważa w zasadniczym kształcie ustaleń i ocen wynikających ze złożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Tytułem przykładu należy przytoczyć sformułowanie ekspertyzy dotyczącego tego, że realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować - na zasadzie precedensu - pojawienie się na tym obszarze innych inwestycji o podobnym charakterze, wówczas oddziaływanie na klimat nie będzie już "oddziaływaniem małoskalowym" (s.19 ekspertyzy).

Mowa jest tu o hipotetycznych zdarzeniach w postaci przyszłej zabudowy, których wystąpienie nie jest ani pewne, ani nawet w jakimś większym stopniu prawdopodobne. Co więcej stwierdzenie to odnosi się nie do skutków wiążących się bezpośrednio z planowanym przedsięwzięciem, lecz do innych inwestycji, które mogą ewentualnie dopiero pojawić się w przyszłości.

Analogiczny niestanowczy i hipotetyczny charakter mają sformułowania: "Pojawienie się projektowanego budynku, który swoim masywem wypełni wklęsłą formę zbocza suchej doliny może także docelowo wpłynąć na jej drożność" (s.19 ekspertyzy), "Choć z analizy Raportu... wynika, iż planowana inwestycja nie będzie stanowić źródła znaczącego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, nie ograniczy funkcji terenów przyległych, nie będzie miała ponadnormatywnego negatywnego wpływu na najbliższe otoczenie... to z pewnością nie pozostanie zupełnie obojętna dla przestrzeni i środowiska, w którym zostanie zrealizowana" (s.20 ekspertyzy), "Z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, iż powyższa inwestycja wpłynie negatywnie na: przemieszczanie się dziko żyjących zwierząt, ciągłość korytarza ekologicznego, naturalne ukształtowanie terenu oraz może doprowadzić do utraty terenów rekreacyjnych, które są niezmiernie istotne w strukturze przestrzennej miasta [...] (s.20-21 ekspertyzy).

Po trzecie i co najbardziej istotne również w ekspertyzie Towarzystwa Urbanistów Polskich nie wykazano istnienia takich okoliczności, które w świetle art. 80 i 81 u.i.o.ś. lub przepisów szczególnych, uzasadniałyby wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie wykazano istnienia tego rodzaju przesłanek, które w myśl obowiązujących przepisów prawa skutkowałyby odmową zgody na realizację przedsięwzięcia, to tym samym brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia naruszyło zatem przepisy prawa materialnego - art. 80 ust. 2 i art. 81 u.i.o.ś. Naruszenie przepisów dotyczyło kwestii warunkujących możność wydania decyzji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia co oznacza, że było to naruszenie, które kwalifikować należy jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Generalnie organ odwoławczy nie rozpatrzył także całego materiału dowodowego i nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej, czym naruszył także art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponieważ analogicznych uchybień dopuścił się również organ I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlegało również i jego rozstrzygnięcie.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia.

Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretacji art. 80 i 81 u.i.o.ś.

W ponowionym postępowaniu organy powinny przyjąć, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie, a więc w przypadkach, o których mowa w art. 80 ust. 2 i art. 81 u.i.o.ś., bądź też w sytuacji, gdy przepisy szczególne zakazują lokalizacji lub nie dopuszczają realizacji danego przedsięwzięcia na określonym obszarze.

Organy rozpatrzą następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych.

Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne i regulacje prawne, które zadecydowały o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź o odmowie wydania takiej decyzji.

Końcowo należy nadto wskazać, że organy obu instancji w sposób niedostateczny wyjaśniły i rozpatrzyły w sprawie kwestię wypełnienia przez wnioskodawcę obowiązku rzetelnego przedstawienia przez inwestora analizy wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., a więc wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Organy obu instancji, w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, całkowicie pominęły tą istotną kwestię.

Kwestia ta ma istotne znaczenie albowiem jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2478/21), przy czym warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 17/22).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 cyt. ustawy (obejmują one wpis od skargi – 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa - 17 zł).