Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 11 maja 1984 r., znak: [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w L. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 395 m2. Wywłaszczenia dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), zgodnie z lokalizacją inwestycji polegającej na poszerzeniu ulicy [...], ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego. W dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiła własność J. i S. małżonków S.. Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt: [...], stwierdzono, że spadek po zmarłej w dniu 24 lutego 1991 r. S. S. nabył mąż J. S. oraz dzieci:.
Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do Prezydenta Miasta L. wystąpili w dniu 20 lipca 2011 r. J. S., M. D. i M. S.. W trakcie toczącego się przed organem pierwszej instancji postępowania została sporządzona dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...]. Z dokumentacji tej wynika, że teren wywłaszczonej nieruchomości (oznaczony dawnym nr [...]) wszedł w obszar obecnej działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej drogę – ul. [...].
W dniach 23 maja 2012 r. i 27 marca 2014 r. na opisanej nieruchomości przeprowadzono z udziałem geodety oględziny, w wyniku których stwierdzono, że objęty wnioskiem o zwrot grunt zagospodarowany jest jako przydrożny pas zieleni, z nasadzeniami w postaci drzew, chodnikiem oraz wjazdem z kostki brukowej na nieruchomość stanowiącą własność wnioskodawców, a na pozostałej części nieruchomości znajduje się zaorany pas gruntu, obsadzony w niewielkiej części drzewami i krzewami.
Prezydent Miasta L. do akt sprawy załączył decyzję Wojewody z dnia 26 czerwca 2013 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] i ul. [...] w L. wraz z budową pętli trolejbusowej, trakcji trolejbusowej, linii kablowych zasilających trakcję, oświetlenia drogowego, siecią kanalizacji deszczowej oraz przebudową urządzeń SN i nN, sieci telekomunikacyjnej, sieci gazowej i wodociągowej, której to decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału powyższą decyzją, która stała się ostateczna w dniu 1 sierpnia 2013 r., objęta została cała działka nr [...].
W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r, znak: [...], odmówił zwrotu wnioskowanej do zwrotu nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli wnioskodawcy, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, polegające na uznaniu, że wywłaszczona działka (oznaczona dawnym 23/2), stanowiąca pas drogowy, wchodzi w całości w skład pasa drogowego i nie może podlegać zwrotowi na rzecz osoby fizycznej.
Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia 3 marca 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zlokalizowanej w całości na opisanej nieruchomości, to oznacza, iż niemożliwe jest obecnie uwzględnienie wniosku odwołujących się. Zdaniem organu, decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości, stanowiącej w dacie orzeczenia część nieruchomości drogowej, naruszałaby przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), a także przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), co w konsekwencji spowodowałoby również naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Organ podkreślił, że nieruchomości będące częścią dróg publicznych nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, gdyż zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa - drogi krajowe zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Droga publiczna, bowiem nie może stanowić własności innych podmiotów poza wyżej wymienionymi, a tym bardziej osób fizycznych. Takie nieruchomości nie mogą zatem być przedmiotem obrotu, w tym zwrotu na rzecz byłego właściciela.
Skargę na decyzję Wojewody złożyli J. S., M. D. oraz M. S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący przywołując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzucili organom naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.
Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, iż po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał, wobec tych jednostek samorządu terytorialnego, powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że nieruchomość, której zwrotu domagali się skarżący w całości objęta została decyzją Wojewody z dnia 26 czerwca 2013 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] oraz ul. [...] w L. wraz z budową pętli trolejbusowej, trakcji trolejbusowej, linii kablowych zasilających trakcję, oświetlenia drogowego, siecią kanalizacji deszczowej oraz przebudową urządzeń SN i nN, sieci telekomunikacyjnej, sieci gazowej i wodociągowej.
Powyższe okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 2 u.g.n., jej przepisy nie mogą naruszać innych ustaw. Mając na uwadze to zastrzeżenie, zgodnie w orzecznictwie przyjmuje się, że nie podlega zwrotowi nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe oraz gminne – własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.).
Zgodnie z nią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przedstawiona regulacja wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego.
W konsekwencji grunty te nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców, nawet jeśli nie zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r., II SA/Gl 1873/13, niepubl.).
Z powyższego wynika, że okoliczność, iż wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie teren drogi publicznej stanowi wystarczającą przesłankę odmowy zwrotu tej nieruchomości. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącym zwrotu opisanej wyżej nieruchomości, jest zatem zgodna z prawem.
Na wynik sprawy nie mogą mieć również wpływu podnoszone w toku postępowania zarzuty co do naruszenia przysługującego poprzednikowi prawnemu skarżącym prawa własności. Zauważyć trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, iż istotą decyzji orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości (bądź umów cywilnoprawnych zawieranych w trybie przepisów wywłaszczeniowych) jest właśnie ograniczenie (bądź pozbawienie) praw rzeczowych do nieruchomości (w tym prawa własności), w związku z koniecznością realizacji określonego celu publicznego i za słusznym odszkodowaniem. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy wyłącznie w razie spełnienia enumeratywnie określonych w przepisach prawa. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa własności, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.