Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 14 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: Prawo wodne), po rozpatrzeniu zażalenia [...] spółki z o.o. z siedzibą w L., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. z [...] r., znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na energetyczne wykorzystanie wody na żelbetowym jazie piętrzącym do wysokości NPP 170,10 m n.p.m. w pobliżu ul. [...] w L..
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wyjaśnił, że wnioskiem z [...] r[...] spółka z o.o. z siedzibą w L. wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. o pozwolenie na szczególne korzystanie z wód, włączenie urządzeń turbozespołu już wykonanych i energetyczne wykorzystanie wody na żelbetowym jazie piętrzącym do wysokości NPP 170,10 m n.p.m.
Pismem z [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Dodatkowo zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało podane do publicznej wiadomości przez obwieszczenie wywieszone na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miasta L..
Postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97 § 2 k.p.a., Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, podnosząc, że decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] r., znak: [...] cofnięte zostało pozwolenie wodnoprawne udzielone J. P. i D. P., prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą P.P.H.U. [...], w części dotyczącej punktu 2 ppkt 2 lit. a/ i b/, obejmującej szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wód rzeki [...] na jazie w km 27+458 do rzędnej 170 m n.p.m. (dotyczy normalnego i maksymalnego poziomu piętrzenia) z zachowaniem przepływu nienaruszalnego Qnn = 0,708 mł/s i wykorzystania piętrzonej wody do celów energetycznych (decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. z [...] r. została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora RZGW w L. z [...] r., znak: [...]).
Decyzja o częściowym cofnięciu pozwolenia stała się ostateczna, ale wniesiono na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sprawa toczy się pod sygn. akt II SA/Lu 620/19). Sprawa administracyjna nie została zatem prawomocnie zakończona. W ocenie organu, wynik postępowania przed sądem administracyjnym jest istotny dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku [...] spółki z o.o. z siedzibą w L., gdyż w obrocie prawnym nie powinny funkcjonować dwie decyzje obejmujące to samo uprawnienie przysługujące dwóm różnym podmiotom.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie, zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji.
Zdaniem organu, wynik postępowania sądowego w sprawie ze skargi P.P.H.U. [...] s.c. J. i D. P. z siedzibą w L. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] r. o częściowym cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego uzyskanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] r., ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy z wniosku [...] spółki z o.o. z siedzibą w L., gdyż mogłoby dojść do sytuacji, gdy dwa podmioty posiadałyby pozwolenie wodnoprawne obejmujące to samo uprawnienie.
W ocenie organu drugiej instancji, treść prawomocnego rozstrzygnięcia, które zostanie wydane w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnej, ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku złożonego przez [...] spółkę z o.o. z siedzibą w L.. Pozwoli bowiem uniknąć sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonowałyby równocześnie dwa pozwolenia wodnoprawne obejmujące ten sam zakres. Celem zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest więc przede wszystkim niedopuszczenie do chaosu prawnego przez nałożenie się na siebie uprawnień nadanych różnymi decyzjami o pozwoleniu wodnoprawnym. Pozwoli to zabezpieczyć pewność w obrocie prawnym, w którym występują również inne podmioty niż [...] spółka z o.o. z siedzibą w L. i P.P.H.U. [...] s.c. J. i D. P. z siedzibą w L..
Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] spółka z o.o. z siedzibą w L., zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik postępowania:
- 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby takie działanie organu,
- 2) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ, lakoniczne uzasadnienie faktyczne i brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia, w wyniku czego niezrozumiałymi dla skarżącej są podstawy i motywy działania organu.
W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, o uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi spółka powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, z których, jej zdaniem, wynika brak podstaw do zawieszenia postępowania w stanach faktycznych i prawnych analogicznych do objętego niniejszym postępowaniem. Skarżąca wyjaśniła, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (tak: wyrok NSA z 28 maja 2008 r. II OSK 1698/07, LEX nr 489631).
W ocenie skarżącej, z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po drugie, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Skarżąca wskazała, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej i brak jest podstaw do wstrzymania prowadzenia postępowania przez organ z wniosku złożonego przez spółkę. Prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postępowanie nie dotyczy zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie dokonał analizy powołanego wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny legalności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na energetyczne wykorzystanie wody na żelbetowym jazie piętrzącym do wysokości NPP 170,10 m n.p.m. w pobliżu ul. [...] w L..
Organy obu instancji uznały, że wynik postępowania w sprawie powyższego wniosku zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci oceny legalności częściowego cofnięcia P.P.H.U. [...] s.c. J. i D. P. z siedzibą w L. pozwolenia wodnoprawnego z [...] r., obejmującego szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wód rzeki [...] na jazie w km 27+458 do rzędnej 170 m n.p.m. w pobliżu ul. [...] w L..
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest to zatem materialnoprawna przeszkoda, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (wyroku NSA z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2508/15, ONSAiWSA 2017, z. 6, s. 109).
W świetle poglądów doktryny zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2011, s. 377-378).
W ocenie Sądu, każda z tych przesłanek została w rozpoznawanej sprawie spełniona.
Bezsporne jest, że wniosek skarżącej spółki, będący przedmiotem niniejszego postępowania, obejmuje – pod względem zakresu i lokalizacji – pozwolenie na działalność tożsamą z objętą pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Prezydenta Miasta L. [...] r., a cofniętym częściowo przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Z..
Poza sporem pozostaje również, że pozwolenie z [...] r. zostało udzielone P.P.H.U. [...] s.c. J. i D. P. z siedzibą w L., którego następcą prawnym jest skarżąca spółka (na mocy umowy z [...] r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. nabyła wszelkie prawa i obowiązki P.P.H.U. [...] s.c. J. i D. P. z siedzibą w L.).
W dacie wniesienia wniosku skarżącej o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego toczyło się przed tutejszym Sądem postępowanie w przedmiocie legalności rozstrzygnięcia cofającego P.P.H.U. [...] s.c. J. i D. P. z siedzibą w L. pozwolenie wodnoprawne z [...] r.
Ocena sądu w tej kwestii stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o wydanie innemu podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego obejmującego ten sam zakres działań i tę samą lokalizację.
W pełni należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że w sytuacji, gdyby sąd uchylił rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego w 2014 r., w obrocie prawnym funkcjonowałyby pozwolenia dotyczące prowadzenia tożsamej działalności w tym samym miejscu, wydane dwóm różnym podmiotom prawa.
Taki stan byłby sprzeczny z elementarną zasadą państwa prawa, tj. z zasadą pewności obrotu prawnego, na co zasadnie wskazał organ odwoławczy. Jeżeli wydanie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonowałyby dwa pozwolenia wodnoprawne, obejmujące ten sam rodzaj działalności w tej samej lokalizacji, wydane dwóm różnym podmiotom prawa, stanowiłoby to niezaprzeczalnie naruszenie tej zasady. W tym znaczeniu wyrok Sądu w sprawie legalności cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z 2014 r. stanowi prejudykat w niniejszej sprawie.
Nie ulega wątpliwości, że ocena legalności prowadzenia przez przedsiębiorcę określonego rodzaju działalności objętej pozwoleniem wodnoprawnym stanowi zagadnienie wstępne w sprawie, w której inny podmiot, będący następcą prawnym tego przedsiębiorcy, ubiega się o kolejne pozwolenie, obejmujące ten sam rodzaj działalności w tej samej lokalizacji. Zasadnie zatem organy uznały zaistnienie przesłanki zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wbrew zarzutowi skargi, prawidłowa jest wskazana przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawa prawna rozstrzygnięcia, jak również jego argumentacja, którą Sąd w pełni podziela.
Ubocznie należy podnieść, że wyrokiem z 12 marca 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 620/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] r., znak: [...], na mocy której zostało cofnięte pozwolenie wodnoprawne, udzielone J. P. i D. P., prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą P.P.H.U. [...], w części dotyczącej punktu 2 ppkt 2 lit. a/ i b/, obejmującej szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wód rzeki [...] na jazie w km 27+458 do rzędnej 170 m n.p.m.
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).