Wyrok WSA w Lublinie z 30 sierpnia 2016 r., II SA/Lu 3/16

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w Wydziale II w dniu 30 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym

Sprawa

sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz G. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skład

Sędzia WSA Jacek Czaja przewodniczący
Sędzia NSA Witold Falczyński sprawozdawca
Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał G. i L. małż. W. rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działkach nr ewid.[...] przy ul. [...] w L., przewidzianego do rozbiórki na mocy decyzji: z dnia [...] listopada 1999 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz z dnia [...] lutego 1999 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – wydanych przez ówczesny Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta L..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że z wnioskiem o interwencję w sprawie przedmiotowego (starego) budynku mieszkalnego na działkach nr [...] przy ul. [...] w L., zwróciła się w dniu [...] marca 2015 r. G. S.. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy oraz ustalenia poczynione podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2015 r. potwierdziły, że pomimo, iż ww. decyzje (z dnia [...] listopada 1999 r. o pozwoleniu na budowę oraz z dnia [...] lutego 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy) warunkowały rozbiórkę przedmiotowego budynku po wybudowaniu nowego budynku mieszkalnego, obowiązek ten dotychczas nie został wykonany, podczas gdy nowy budynek mieszkalny został przyjęty do użytkowania w dniu [...] kwietnia 2007 r.

Decyzja organu I instancji została skierowana do zobowiązanych G. i L. małż. W., a także do następujących osób, dodatkowo uznanych za strony postępowania: G. S., R. W., G. W., W. W. i T. M..

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez L. W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie tego organu jako bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Rozbiórka obiektów wskazanych w pozwoleniu na budowę, czy w projekcie zagospodarowania działki będącym integralnym załącznikiem pozwolenia na budowę, jest bowiem niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest pozwolenie na budowę. O tym, jaki organ jest właściwy do zastosowania środków służących realizacji obowiązków niepieniężnych, decydują natomiast przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ drugiej instancji podkreślił, że w świetle przepisów Prawa budowlanego nie ma wątpliwości co do przypadków, w których organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o nakazie rozbiórki i egzekwować ją w drodze egzekucji administracyjnej. Żaden przepis prawa nie daje organom nadzoru budowlanego prawa do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego wynikającego z pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta L..

Decyzja organu odwoławczego została skierowana do tego samego kręgu stron, co decyzja organu pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną złożyła G. S.. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej naruszenie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich wadliwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów "o przekazaniu sprawy wg właściwości", tj. art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ustawy Prawo budowlane. Ponadto skarżąca zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, a także o "uzupełnienia postępowania w sprawie rozbiórki starego budynku mieszkalnego położonego w L. na działkach nr ew. [...] przy [...], wobec pozostałych współwłaścicieli w oparciu o art 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (tekst jednolity w Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 47 i art. 48 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz.121)".

Skarżąca zwróciła uwagę, że w istocie całe uzasadnienie stanowiska L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało skopiowane z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r. o sygn. II OW 22/12, zapadłego w sprawie dotyczącej rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, tj. blaszanego garażu. W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie występują natomiast obiekty tymczasowe, zaś nałożony obowiązek rozbiórki dotyczył obiektu budowlanego w postaci starego budynku mieszkalnego, tj. obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie obiektu z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, "zjawisko niepieniężnego obowiązku inwestora nie ma możliwości tu zaistnieć", a zatem "stanowisko i działanie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest błędne, bezpodstawne i pozbawione podstawy prawnej".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., daje przy tym podstawę do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 p.p.s.a.).

Ponadto należy podkreślić, że stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Wadliwość wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji wynika z faktu, iż zostały one podjęte w postępowaniu, w którym przymiot strony przyznany został osobie nieżyjącej.

Jak wynika z akt sprawy, do grona osób uznanych za strony przedmiotowego postępowania zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji zaliczyły W. W., ustalając jej adres zamieszkania jako: ul. [...], [...] (czemu dano wyraz w wykazach stron zawartych w końcowych częściach decyzji obu instancji). W konsekwencji, uznać należy, że decyzje organów obu instancji zostały również wobec tej osoby skierowane. Tymczasem w toku postępowania sądowego w niniejszej sprawie, podczas próby doręczenia W. W. odpisu skargi i odpisu odpowiedzi na skargę, ujawniła się okoliczność, iż osoba ta nie żyje. Skierowana do W. W. przesyłka została bowiem zwrócona do Sądu z adnotacją: "adresat nie żyje" (k. 32 akt sądowych).

W zaistniałej sytuacji Sąd zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w L. z prośbą o nadesłanie skróconego odpisu aktu zgonu W. W., ostatnio zamieszkałej pod adresem: ul. [...], [...]. W odpowiedzi uzyskał jednak informację, że w księgach Urzędu brak jest aktu zgonu odpowiadającego powyższym danym (k. 37 akt sądowych). W tej sytuacji Sąd zwrócił się do skarżącej, organu administracji drugiej instancji oraz pozostałych uczestników postępowania o wyjaśnienie, czy potwierdzają, że W. W. zmarła, a także do wskazania prawidłowego ostatniego adresu jej zamieszkania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca G. S., a także uczestnicy postępowania: L. W., R. W. i G. W. potwierdzili fakt śmierci W. W.. R. W. wyjaśnił jednocześnie, że w chwili śmierci W. W. zamieszkiwała przy ul. [...] w L.. Ponadto R. W. oraz G. W. nadesłali do Sądu kserokopie odpisu skróconego aktu zgonu W. W. (nr [...] – k. 59 i 64 akt adm.), z którego to aktu wynika, że osoba ta nie żyje od dnia [...] maja 2000 r., co oznacza, że zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje, i wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 Lex nr 82653; z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, Lex nr 83698; z dnia 11 marca 2008 r., sygn.. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429, czy też z dnia 30 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1429/08, Lex nr 595138).

Powyższe stanowisko w pełni zasługuje na aprobatę. Należy bowiem zauważyć, że jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Ta ostatnia na gruncie art. 8 k.c. pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem oraz kończy się wraz ze śmiercią osoby. Przymiot strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć postępowania ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że nie może ta decyzja, z powodu braku możliwości fizycznego jej doręczenia, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1187/11, Lex nr 1260058).

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie wśród osób, w stosunku do których skierowane zostały decyzje organów obu instancji, znalazła się osoba nieżyjąca, rozstrzygnięcia te uznać należy za obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co czyni koniecznym stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że na ocenę o zaistnieniu w niniejszej sprawie powyższej wady nie ma wpływu to, czy organy wiedziały o śmierci wskazanej wyżej strony postępowania oraz, czy ich ewentualna niewiedza była zawiniona czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, Lex nr 1149167; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn.. akt I SA/Wa 2406/10, Lex nr 1150790).

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe ustalenia i określi właściwy, aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić w nim udział i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia (w miejsce nieżyjącej W. W. ustali jej następców prawnych).

Wobec konieczności wyeliminowania dotychczasowego błędu organów obu instancji w tym zakresie, za przedwczesne na obecnym etapie postępowania uznać natomiast należy merytoryczne badanie zasadności motywów zaskarżonych rozstrzygnięć.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 119 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w dyspozycji art. 200 p.p.s.a.