Wyrok WSA w Lublinie z 27 lutego 2024 r., II SA/Lu 3/24

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2024 r.

Sprawa

sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 24 października 2023 r., znak: SKO.PS/40/788/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca)

Uzasadnienie

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 24 października 2023 r. znak: SKO.PS/40/788/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako: Kolegium lub organ), po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Hrubieszowa (dalej jako: Burmistrz) z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: MOPS.4042.95.2023 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem P. Ł. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 28 grudnia 2022 r. skarżąca za pośrednictwem operatora pocztowego wniosła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem P. Ł., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 5 lipca 2010 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w H. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powołał się na art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.) i podniósł, że niepełnosprawność P. Ł. powstała po osiągnięciu wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co uniemożliwia przyznanie świadczenia. Dodatkowo podniesiono, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, co również zdaniem Burmistrza uniemożliwia przyznanie świadczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania J. Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu powołaną powyżej decyzją z dnia 24 października 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Organ nie podzielił jednak argumentacji Burmistrza, co do podstaw odmowy przyznania świadczenia, uznając że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne. Pomimo tego, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zakres opieki skarżącej nad mężem, który zdaniem Kolegium nie ma charakteru opieki, o której jest mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ podniósł, że niespełnienie przesłanki wynikającej z tego przepisu uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło, że P. Ł. pomimo niepełnosprawności związanej z amputacją obu kończyn dolnych w wyniku wypadku z 2010 r. samodzielnie i bez pomocy innych wykonuje większość czynności życia codziennego, jak korzystanie z toalety, spożywanie posiłków, przygotowywanie śniadań i kolacji, dawkowanie i przyjmowanie leków. W uzasadnieniu podkreślono również, że mąż skarżącej porusza się samodzielnie – jest osobą chodzącą – za pomocą protez, a w gorsze dni korzysta również z kul łokciowych. Zakres opieki nad mężem sprowadza się do pomocy w kąpieli, robienia opatrunków, smarowania maściami, pomaganiu w nałożeniu i zdjęciu protez oraz dbanie o kondycję psychiczną. Ponadto skarżąca asystuje mężowi w trakcie wizyt lekarskich i na spacerach, załatwia sprawy urzędowe. Kolegium podniosło, że rozmiar opieki nie jest na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 ust. 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także zawnioskowano o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że stan zdrowia męża skarżącej oraz zakres niepełnosprawności uniemożliwia jego samodzielne funkcjonowanie bez stałej i długotrwałej opieki ze strony drugiej osoby. Zdaniem skarżącej ustalenia poczynione przez organy przede wszystkim w ramach wywiadu środowiskowego wskazują, że osoba niepełnosprawna wymaga całodobowej opieki i pomocy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a także zawnioskowało o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie skarżąca zawnioskowała o rozpatrzenie sprawy w tym trybie, a organ przyłączył się do tego wniosku.

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art.

17. Ustawodawca ustanowił instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, jako wyraz pomocy dla osób z niepełnosprawnościami oraz członków ich rodzin w związku z sytuacjami życiowymi, które wymagają podjęcia się opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do jednej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Należy przy tym zauważyć, że organ I instancji oparł odmowę przyznania świadczenia również na art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który wiązał możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wiekiem osoby, u której stwierdzono niepełnosprawności. Kolegium orzekając w wyniku złożonego odwołania oparło odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na braku spełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Kolegium prawidłowo uznało, że argumentacja organu I instancji, w części w której oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA).

Organ odwoławczy również właściwie uznał, że przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia w przedmiotowej sprawie. J. Ł. nie jest bowiem osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i ma możliwość podjęcia opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wbrew twierdzeniem Burmistrza pozostawanie przez skarżącą w związku małżeńskim z P. Ł. (osobą niepełnosprawną) nie stanowi realizacji dyspozycji powołanego powyżej przepisu.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do stwierdzenia, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07). Ten kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Świadczenie pielęgnacyjne niezmiennie jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Niezbędne zatem dla uzyskania świadczenia, jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno, a wręcz nie może być okazją do zwiększenia dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozważyć czy ustalenia organu odwoławczego co do zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem były prawidłowe.

Wprawdzie organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednakże mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skarżąca mieszka z niepełnosprawnym mężem prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 3 marca 2023 r. (k. 41-43 akt. adm.) wynika, że J. Ł. pomaga swemu mężowi, sprawując nad nim opiekę od października 2022 r. (P. Ł.i zawarła związek małżeński ze skarżącą w dniu 29 października 2022 r., k. 5 akt adm.). Z ustaleń organu, opartych na oświadczeniu skarżącej wynika, że opieka polega na sprzątaniu, gotowaniu, praniu, prasowaniu, przygotowywaniu posiłków, pomocy w myciu i higienie całego ciała. Ponadto skarżąca asystuje mężowi w trakcie wizyt u lekarza, załatwieniu sprawy urzędowych oraz podczas spacerów. P. Ł. pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności – stanu po amputacji kończyn dolnych - porusza się samodzielnie przy pomocy protez, samodzielnie spożywa posiłki oraz potrafi je przygotować, zdarza się również, że samodzielnie spaceruje. Osoba niepełnosprawna wymaga pomocy przy założeniu protez oraz pielęgnacji ciała, a także zachowania prawidłowego ukrwienia kikutów (wywiad środowiskowy z dnia 11 października 2023 r., k. 58v akt adm.). Z oświadczenia skarżącej z dnia 11 października 2023 r. (k. 59 akt adm.) wynika, że jej mąż samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez nią, a także bez problemu przygotowuje sobie śniadania i obiady, sam dawkuje i przyjmuje leki, jest osobą chodzącą, korzystającą z protez. W sprawie niewątpliwe jest, że P. Ł. wymaga pomocy w myciu i higienie, a także w nakładaniu i ściąganiu protez.

Zdaniem Sądu fakt konieczności wykonywania przez skarżącą większości czynności w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego, w którym sama zamieszkuje, nie świadczy o takim zaangażowaniu w opiekę, które uniemożliwiałoby podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oczywistym jest, że mąż skarżącej wymaga pomocy i opieki, ale intensywność bezpośrednio świadczonej i niezbędnej pomocy jest ograniczona.

Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy uznać, że ocena dokonana przez Kolegium, co do braku związku między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem była prawidłowa. Pomimo posiadania przez męża skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności prawidłowo ustalony stan faktyczny nie świadczy o tym, aby zakres sprawowanej przez nią niezbędnej opieki wykluczał podjęcie zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy).

Na podstawie powyższego należy uznać, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącą, w rzeczywistości nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynności opiekuńcze nad P. Ł. mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają ograniczony charakter i nie wymagają stałej obecności i gotowości opiekuna. Nie bez znaczenia jest również fakt, że do końca października 2022 r. P. Ł. był wspierany w codziennym funkcjonowaniu przez matkę, która uzyskała świadczenie emerytalne, co stało się podstawą do rezygnacji z pomocy. Ponadto nie można tracić z pola widzenia, że rezygnacja skarżącej z aktywności zawodowej nie była związana z faktem wystąpienie niepełnosprawności u męża, gdyż P. Ł. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności od czerwca 2010 r. i przez wiele lat nie był wspierany przez skarżącą. Obowiązek opieki skarżącej nad P. Ł. wynikający z zawarcia związku małżeńskiego w październiku 2022 r. nie stanowi przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia.

W orzecznictwie odróżnia się świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, stanowiące element tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku pomoc przy czynnościach związanych przede wszystkim z prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz okresowej, nawet regularnej i codziennej, opieki.

W sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze rodzaj i zakres opieki, można dojść do przekonania, że skarżąca nie musi rezygnować z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jej niepełnosprawnego męża. Skarżąca nie wykazał przy tym jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium.

Podsumowując, pomimo faktu, że zakres samodzielności męża skarżącej jest ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy).

Sąd zaznacza, że powyższe stwierdzenie nie umniejsza roli i wysiłku, jaki podejmuje skarżąca pomagając niepełnosprawnemu mężowi, niemniej jednak, przepis art. 7 k.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej nakazuje badać nie tylko słuszny interes obywatela (skarżącej), ale także interes społeczny. W tym ostatnim zaś jest, aby orzekając w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mieć na uwadze cel tego świadczenia, jakim jest z jednej strony, zapewnienie chociażby częściowej rekompensaty osobom niemającym szans na podjęcie zatrudnienia z uwagi na przyjęcie na siebie obowiązku stałej i długotrwałej opieki nad bliskim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, co wiąże się z ograniczeniem własnej swobody w wyborze zatrudnienia, a z drugiej, odmienne potraktowanie osób, które w takiej sytuacji z przyczyn obiektywnych się nie znajdują.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) czy też art. 8 k.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa) oraz art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację zajętego przez organ stanowiska, w tym analizę stanu faktycznego (zakresu sprawowanej opieki) oraz prawnego (podstaw prawnych rozstrzygnięcia), a więc nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Nie został również naruszony obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania (art. 9 k.p.a.). Okoliczność, że wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącej nie oznacza, że decyzja narusza prawo.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.