Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]r. znak: [...] o wniesieniu sprzeciwu do zamiaru budowy ogrodzenia działki nr 952 od strony drogi gminnej KDG 2244007 (dz. ewid. 171) i drogi gminnej wewnętrznej dojazdowej do pól (nr ewid.872) w miejscowości S. P., gm. K. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż w dniu 26 listopada 2004 r. G. S. działająca w imieniu K. S. zgłosiła zamiar budowy ogrodzenia działki od strony zachodniej na długości 120 m z furtką i od strony północnej na całej szerokości z bramą. W oparciu o złożone mapy uznano, iż ogrodzenie zostało zaprojektowane bezpośrednio przy krawędzi drogi wewnętrznej (działka nr ewid. 872) co narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Określając parametry tej drogi plan stanowi, iż szerokość jezdni wynosi 3,0 – 5, 0 m, szerokość w liniach rozgraniczających – minimum 8 m oraz ma nieograniczoną dostępność.
W zakresie pozostałych parametrów plan stanowi, iż mają tu zastosowanie ustalenia dotyczące dróg gminnych. Te zaś nie dopuszczają lokalizacji ogrodzeń wewnątrz obszaru leżącego wewnątrz linii rozgraniczających dróg dla całego odcinka drogi o danej funkcji. Zmniejszenie szerokości drogi w liniach rozgraniczających może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy jest to uzasadnione stanem istniejącego zainwestowania, w uzgodnieniu z zarządcą drogi – jakim jest Gmina. Inwestor nie uzyskał zgody na zbliżenie ogrodzenia do drogi. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż droga, którą stanowi działka nr 872 nie została wprawdzie zaliczona do dróg gminnych, nie jest zatem drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jest jednak miejscem ogólnodostępnym, publicznym – drogą wewnętrzną, dojazdową do pól i należy do Gminy K. Jest ona na całej długości działki inwestora utwardzona kamieniem i jest przewidziana do utwardzenia na dalszym odcinku.
Mimo nie uwidocznienia jej na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszą się do niej zapisy dotyczące dróg oznaczonych symbolem KDX – drogi wewnętrzne utwardzone. Plan stanowi bowiem, iż ich ustalenia dotyczą również dróg nie oznaczonych rysunkiem planu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez nie zbadanie i nie uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, art. 8, 10 § 1i art. 11 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli przejawiające się nie zapewnieniem skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte wskazanie podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonej decyzji, a także naruszenie przepisów art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy prawo budowlane, § 3 ust. 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uzasadniając swoje żądanie skarżący dowodził, iż Wojewoda błędnie uznał, iż zamierzona budowa ogrodzenia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. § 3 ust. 7 pkt 5 planu określa parametry techniczne jedynie dla dróg utwardzonych oznaczonych symbolem KDX. Droga oznaczona nr 872 jest wprawdzie droga wewnętrzną, ale nie jest drogą utwardzoną. Ustalenia organów dotyczące jej utwardzenia kamieniem na odcinku 150 m zostały oparte wyłącznie na rozmowie telefonicznej z pracownikiem Urzędu Gminy w K., a to nie może stanowić podstawy do uznania, iż okoliczność ta odpowiada rzeczywistemu stanowi sprawy. Według skarżącego organy orzekające w sprawie nie zwróciły uwagi także na to, że działka nr 872 jako droga nie została uwidoczniona w części graficznej planu, która zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi integralną część uchwały.
W tej sytuacji, zapisów planu dotyczącym dróg utwardzonych wewnętrznych nie można stosować do drogi, która w rysunku planu nie została ujawniona. Skarżący zarzucił także, iż nie jest dokładnie wyjaśniona sprawa własności działki nr 872. Fakt, że działka ta znajduje się na terenie Gminy K. nie przesądza o jej tytule właścicielskim.
Skoro zatem, wnioskował skarżący, omawiana droga nie należy do kategorii dróg wewnętrznych utwardzonych, niezachowanie parametrów przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko dla dróg wewnętrznych utwardzonych nie stanowi naruszenia ustaleń tego planu, a w konsekwencji decyzja Wojewody jest całkowicie bezpodstawna.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z treści skargi wnosić należy, iż jej zasadniczy zarzut koncentruje się na wykazaniu błędnej oceny organów administracji architektoniczno – budowlanej co do zgodności zamierzonej budowy ogrodzenia z ustaleniami uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kraśnik. Sprowadza się ona do stwierdzenia, iż sporna droga o nr 872 jest drogą wewnętrzną utwardzoną, podczas, gdy zdaniem skarżącego kwestia ta nie znalazła dostatecznego wyjaśnienia. Zarzut ten należy podzielić. Z treści wspomnianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wynika, iż posługuje się on pojęciem drogi wewnętrznej utwardzonej o symbolu KDX. Do niej odnoszą się parametry techniczne dróg lokalnych dotyczące szerokości jezdni i szerokości w liniach rozgraniczających – minimum 8 m. Plan stanowi ponadto, iż pozostałe wymogi dla tego rodzaju drogi ustala się analogicznie jak dla dróg gminnych z zastrzeżeniem, że odległość linii zabudowy wynosi 6 - 10 m liczonej od krawędzi jezdni dla obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi.
Ustalenie stanu spornej drogi nr 872 stanowi zatem podstawę jakichkolwiek rozstrzygnięć związanych z interpretacją planu. Tak istotna dla sprawy okoliczność powinna być wyjaśniona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czego jednak nie sposób wywieść z akt sprawy. Warto podkreślić, że skarga nie przeczy, iż sporna droga jest faktyczne utwardzona, wskazuje natomiast na niedostateczne wyjaśnienie tej kwestii w toku postępowania administracyjnego. Fakt nie utwardzenia drogi powoływano jednak w odwołaniu od decyzji Starosty K., co obligowało organ odwoławczy do wnikliwego zbadania tej sprawy. Stosownie do art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, oględziny, zeznania świadków oraz opinie biegłych. Całokształt materiału dowodowego stanowi natomiast podstawę dla oceny organu administracji publicznej, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).
Ograniczenie się do wskazania jako okoliczności przesadzającej stan utwardzenia drogi, rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Gminy, utrwalonej w formie notatki służbowej nie może być traktowane jako jej udowodnienie. Trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r. (sygn. akt I SA 258/82 ONSA 1982/1/54), iż okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy mają wartość dowodową jedynie wówczas, gdy zostały utrwalone przez organ administracji w formie protokołu zgodnie z art. 67 kpa. Okoliczności takie nie mogą zostać zatem za udowodnione, jeśli zostały utrwalone w aktach sprawy w postaci zwykłych adnotacji, dopuszczonych wprawdzie przez art. 72 kpa, ale tylko dla utrwalenia tych czynności organu, które jakkolwiek mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, nie zawierają jednak ustaleń istotnych, od których rozstrzygnięcie sprawy zależy lub może zależeć.
Natomiast wobec odmiennego stanowiska skarżącego, także pismo Wójta Gminy K. z dnia 19 stycznia 2005 r. znak: BD- 8331/101-4/2004-2005 potwierdzające częściowe utwardzenie drogi nr 872, powinno podlegać odpowiedniej weryfikacji z zastosowaniem możliwości dowodowych dostępnych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zaniechanie stosownych czynności w tym zakresie prowadzi do wniosku, iż naruszono przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Niezależnie od powyższego wskazać należy na inne jeszcze uchybienie, jakie miało miejsce przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Treść zgłoszenia z dnia 26 listopada 2004 r. wskazuje, iż budowa ogrodzenia miała mieć miejsce od strony północnej i na długości 120 m od strony zachodniej. Decyzja Starosty K. precyzuje, że zgłoszenie dotyczy budowy od strony drogi gminnej KDG 2244007 (nr ewid. 171) i od strony drogi gminnej wewnętrznej dojazdowej do pól (nr ewid. 872). W takim też zakresie został zgłoszony sprzeciw. Jest to niezrozumiałe, skoro uzasadnienie decyzji wskazuje, iż niezgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy jedynie ogrodzenia oznaczonego na załączonej mapce lit. B-C-D, czyli graniczącego z działką nr 872. W ogóle nie wspomina się w nim o ogrodzeniu od strony drogi gminnej KDG oznaczonej lit. A -B. Zgłoszenie sprzeciwu w tym zakresie było zatem nieuzasadnione.
Wyjaśnienia wymagają również złożone do akt oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zawierają one odmienną treść, co uniemożliwia ustalenie, kto jest właścicielem działki oznaczonej nr 952. Ponadto w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla G. S. do reprezentowania K. S., która w jego imieniu podpisywała zarówno zgłoszenie jak i jedno ze wspomnianych oświadczeń.
Nie sposób natomiast podzielić zarzutu skargi w zakresie w jakim kwestionuje ona możliwość zastosowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do przedmiotowej drogi tylko dlatego, iż nie została ona uwidoczniona w jego części graficznej. Przypomnieć należy, iż zarówno pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami) jak i po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami) tekst planu miejscowego stanowiła treść uchwały rady gminy, a sam plan był aktem prawa miejscowego (odpowiednio art. 8 ust. 1 i art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zasadnym jest zatem twierdzenie, iż rysunek planu stanowi jedynie załącznik graficzny do uchwały w sprawie planu miejscowego i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku.
Rysunek jako znak graficzny nie może zatem wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budowa: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie w jakim jest opisany w tekście planu. W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego - Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004 str.157-158). Oczywistym jest zatem, co trafnie podnosiły także organy architektoniczno-budowlane, iż do działki nr 872 stanowiącej drogę wewnętrzną mają zastosowanie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., mimo nie ujawnienia jej w części graficznej planu. Wprost przesądza o tym treść pkt 7.5 pkt 3 planu stanowiąc, iż zapisy dotyczące dróg wewnętrznych nie utwardzonych odnosi się także do dróg nie oznaczonych rysunkiem planu.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zaskarżoną decyzję należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 223 § 2 powołanej ustawy.
(jp)