Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie odmowy zobowiązania właścicieli działki nr [...] obręb 12, położonej w C. do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W uzasadnieniu podało, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek właścicieli działki nr [...] położonej w C.. Organ I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z dodatkowych ustaleń wynika bowiem, że działania związane z nawiezieniem ziemi przez właścicieli działki nr [...] służyły użyźnieniu gleby i nie spowodowały zmiany ukształtowania ani podwyższenia gruntu w stopniu prowadzącym do zmiany kierunku spływu wód ze szkodą dla działek sąsiednich. Działka wnioskodawców nr [...] ma naturalnie niekorzystnie położenie w stosunku do działki nr [...]. Nie zachodziła się konieczność powoływania biegłego dla ewentualnego ustalenia niekorzystnego oddziaływania prac wykonanych przez właścicieli działki nr [...] na stosunki wodne. W odwołaniu skarżący, właściciele działki nr [...] wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji wnosząc o powołanie biegłych: geodety i geologa dla ustalenia ilości nawiezionej ziemi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe bowiem oparte zostało na zgromadzonym prawidłowo materiale dowodowym.
Z dołączonych kopii map przedstawiających obraz przedmiotowego terenu widać wyraźnie, że przestrzeń na której znajduje się działka nr [...] oraz działka nr [...] od 2010 r. uległa zagospodarowaniu. W tym czasie występowały działki zabudowane (nr [...], [...], [...]) oraz działki niezabudowane (nr [...], [...], [...]) co uwidacznia mapa sporządzona w skali 1:500 oznaczona 0662-23/2010.
Po analizie rzędnych terenu organ stwierdził, że pas działek zabudowanych znajdował się w znacznym zaniżeniu w stosunku do działek niezabudowanych. Rzędne studzienek kanalizacyjnych na działce nr [...] zawierają się w przedziale 198,54mnp-198,29mnp, natomiast na działce nr [...] od strony drogi wynosił 199,2mnp. Oznacza to, że istniał naturalny spadek terenu, a różnica wysokości wynosiła od 0,7 do 1,0m. Kopia mapy w skali 1:500 oznaczona nr [...] obrazuje stan zagospodarowania działek w 2016 r. i została sporządzona dla celów projektowych. Wynika z niej, że przy granicy z działką nr [...] rzędne wynoszą 198,6 mnp i 198,5 mnp oraz od strony drogi 199,0 mnp. Dane te oznaczają, że spadek terenu istniał, a różnica wysokości wynosiła około 0,5m. Ustalenia te pozwalały na stwierdzenie, że wbrew twierdzeniom skarżących na spornym terenie nie doszło do takich przekształceń ukształtowania terenu, które skutkowałyby zmianą przepływów wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
W tej sytuacji wniosek skarżących o powołanie biegłych nie zasługiwałby na uwzględnienie, bowiem materiał dowodowy zebrany w sprawie nie budził wątpliwości i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 10, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłych z zakresu geodezji i geologii na okoliczność ile ziemi zostało nawiezione na działkę i czy zmieniło to stosunki wodne. W uzasadnieniu podał, że na działkę sąsiednią została nawieziona duża ilość ziemi, co zmieniło stosunki wodne. Rozstrzygnięcie oparte zostało na jednorazowych oględzinach, które zostały nieprawidłowo przeprowadzone, bez jakichkolwiek pomiarów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, bądź tez przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy rozpatrywaniu sprawy organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało ich uchyleniem w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.
Materialną podstawą rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2019 ze zm., dalej u.p.w.). Przepis ten konstruuje prawne instrumenty reagowania na odstępstwo od ogólnej zasady, zakazującej dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 1 u.p.w.). Zgodnie z jego treścią, jeżeli właściciel gruntu poprzez swoje działania, spowoduje zmianę stanu wody na gruncie, który będzie miał negatywny wpływ na grunty sąsiednie, właściwy organ, w formie decyzyjnej, może nakazać mu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zabezpieczających szkodom. Obciążenie właściciela gruntów obowiązkami, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 u.p.w. wymaga poczynienia nowych ustaleń, tak o charakterze retrospektywnym, jak i aktualnym. Do ustaleń retrospektywnych należy zaliczyć okoliczności odnoszących się do tego, kiedy i jakiego charakteru działania zastały podjęte przez właściciela gruntu, oraz jaki był stan wody na gruncie w okresie bezpośrednio poprzedzającym te działania.
Ustalenia aktualne, sprowadzają się natomiast do zweryfikowania, czy podjęte przez właściciela gruntu działania spowodowały zmianę stanu wody na gruncie i czy ów zmieniony stan wody spowodował szkodliwe następstwa na gruntach sąsiednich.
Wymaga więc wykazania: po pierwsze, że przyczyną zmiany pierwotnego stanu wody na gruncie było działanie właściciela gruntu, a po drugie, że aktualny, a więc zmieniony tymi działaniami stan wody na gruncie, powoduje szkodliwe następstwa na gruntach sąsiednich.
Odnosząc powyższe rozważania do ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie niniejszej stwierdzić należy, co następuje: bezspornym jest, że właściciele działki nr [...] zagospodarowując ją w 2010 r. dokonali nawiezienia ziemi w celu wyrównania terenu i użyźnienia działki oraz, że działka nr [...] ma niekorzystne położenie w stosunku do działki nr [...] (położona niżej).
Organy orzekające opierając się na zebranych w sprawie dowodach: protokole oględzin, mapach wysokościowych, jednoznacznie stwierdziły, że fakt nawiezienia ziemi na działkę [...] nie spowodował zmiany stosunków wodnych w odniesieniu do działki nr [...].
Porównując ponadto rzędne terenu z roku 2010 i 2016 organy stwierdziły, że różnica wysokości między działką [...] a [...] w 2010 r. wynosiła od 0,7-1,0m, zaś w w 2016 r. 0,5m, co dawało podstawę do stwierdzenia, iż na spornym terenie nie doszło do przekształcenia ukształtowania terenu, które skutkowałyby zmianą przepływów wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
W świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że na działce nr [...] podjęto działania (zabudowa, nawiezienie ziemi), które mogły skutkować zmiana stanu wody na gruncie. Kwestie te nie zostały przez organy orzekające właściwie rozpoznane. W przedmiotowej konfiguracji działek nr [...] i [...] koniecznym było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, jaki był stan wody na działce nr [...] przez zmianą ukształtowania terenu, jaki skutek w tym zakresie wywołały przeprowadzone prace, czy można przyjąć, ze spowodowały one zmianę stanu wody na działce nr [...].
Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie może dokonywać własnych ustaleń stanu faktycznego, a więc także ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej ponieważ kontroluje tylko, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organ I i II instancji. Podnieść należy, że przy ustaleniu stanu faktycznego organy oparły się m.in. na protokole oględzin nieruchomości. Protokół ten podpisany został jedynie przez pracownika organu I instancji, a nie podpisały go natomiast strony toczącego się postępowania administracyjnego. Ustalenie zasadniczych kwestii w zakresie sprawy o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 u.p.w., w świetle zgromadzonych dowodów niewątpliwie wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności.
Podkreślić zresztą trzeba, że w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i przy wydaniu decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w. opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. Zarówno bowiem ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy taka zmiana została wywołana działaniem właściciela działki nr [...] położonej w C. przy ul. [...], a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania ewentualnym szkodom przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy.
Sąd podziela stanowisko skarżącego, że rozstrzygnięcie wzmiankowanych zagadnień wymagało wiadomości specjalnych, a więc zasięgnięcia opinii biegłego odpowiedniej specjalności. Nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia sprawy sąd zwraca uwagę, że nie wyjaśniono kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji.
Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekła jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego Jacka Czai od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 316/17
Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 316/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 22 listopada 2016 r., nr [...]
Sąd stwierdził, że w jego ocenie, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie ulega wątpliwości, że na działce nr [...] w C. podjęto działania, które mogły skutkować zmianą stanu wody na gruncie. Kwestie te nie zostały przez organy orzekające właściwie rozpoznane, albowiem – jak podkreślił Sąd – organy te uchyliły się od zasięgnięcia opinii biegłego i w konsekwencji wadliwie uznały, że na obszarze nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...] oraz [...] nie doszło do przekształcenia ukształtowania terenu, które skutkowałyby zmianą przepływów wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Sąd podzielił przy tym stanowisko skarżącego, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych, a więc organy obowiązane były przed wydaniem decyzji, zasięgnąć opinii biegłego odpowiedniej specjalności.
Tego stanowiska, a także jego argumentacji, nie sposób podzielić.
Wskazać trzeba, że w świetle przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ustęp 3 tego artykułu w sytuacji, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, uprawnia właściwy organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Z powyższego wynika, że dla powstania odpowiedzialności administracyjnoprawnej opartej na przesłankach z art. 29 ust. 3 powołanej ustawy konieczne jest naruszenie zakazu wynikającego z ustępu pierwszego tego artykułu. Stwierdzenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, uprawnia właściwy organ do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Z art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. wynika jednak, że to obowiązkiem organów administracji, a nie biegłego – nawet gdyby organ zdecydował o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego stosownej specjalności, jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy celem ustalenia, czy w sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Organy te mają bowiem obowiązek z urzędu bądź na wniosek strony podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
Niewątpliwie niekiedy, co ma miejsce w sprawach niestandardowych, skomplikowanych, w celu wyjaśnienia, czy wykonane na gruncie określone prace doprowadziły do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zasadne czy wręcz niezbędne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego. Ocena zmiany stosunków wodnych i skutków tej zmiany wymaga bowiem w takim przypadku wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji i postępowań wodnoprawnych. Nawet jednak dopuszczając dowód z opinii biegłego organ musi mieć na uwadze, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy i nie może on zastępować w tym organu. Wbrew więc twierdzeniom Sądu, organy administracji, a nie biegły zasadniczo mają obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sprawie dotyczącej zmiany stanu wód na gruncie i dopiero w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie tej sprawy – z uwagi na ustalony stan faktyczny sprawy – wymaga fachowej wiedzy, gdyż bezspornie przekracza wiedzę ogólną, a tym samym zachodzi konieczność oparcia rozstrzygnięcia w sprawie o wiadomości specjalne z tego zakresu, obowiązane są dopuścić dowód z opinii biegłego odpowiedniej specjalności.
Nie budzi zarazem wątpliwości, że w sytuacjach prostych, kiedy zgromadzony materiał dowodowy oraz stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, organy mają prawo, a zarazem obowiązek podjąć rozstrzygnięcie opierając się na własnych ustaleniach. Oczywiste jest bowiem, co wynika z zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 11 k.p.a.), że są one zobowiązane działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W takim przypadku mnożenie kosztów postępowania, niezależnie od tego, czy byłyby one finalnie pokrywane ze środków publicznych czy przez strony (na podstawie art. 262 § 1 k.p.a.), byłoby całkowicie niezasadne, a zarazem niezgodne z zasadą racjonalności wydatkowania środków publicznych.
W mojej ocenie w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o wiadomości specjalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organy administracji obu instancji w sposób wszechstronny wyjaśniły samodzielnie wszystkie istotne dla wyniku sprawy kwestie. Sąd nie uzasadnił przy tym należycie, dlaczego – mając na uwadze stan faktyczny sprawy – jej rozstrzygnięcie wymagało fachowej wiedzy, przekraczającej wiedzę ogólną, jaką dysponowały organy administracji obu instancji.
Wskazać bowiem należy, do czego nie odniósł się należycie Sąd, że w świetle znajdujących się w aktach sprawy kopii map omawianego terenu stwierdzić należy, że przestrzeń, na której znajduje się działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego oraz działka nr [...], stanowiąca własność uczestników A. S. i R. S. (dalej: uczestnicy), od 2010 r. uległa znacznemu zagospodarowaniu. Analiza rzędnych terenu oraz układ warstwic wysokościowych prowadzi do wniosku, że pas działek zabudowanych, obejmujących także działkę skarżącego w 2010 r. znajdował się w znacznym zaniżeniu w stosunku do pasa działek niezabudowanych. Rzędne studzienek kanalizacyjnych znajdujących się na działce nr [...] wynosiły od 198,54 m n.p.m. do 198,29 m n.p.m., zaś na działce nr [...] od strony drogi znajdował się punkt o wysokości 199,2 m n.p.m. Powyższe dane oraz układ warstwie wysokościowych świadczą, że przed zainwestowaniem terenu istniał naturalny i znaczący spadek terenu od strony zachodniej w kierunku wschodnim i południowowschodnim, gdyż różnica wysokości pomiędzy wspomnianymi działkami wynosiła od 0,7 do 1,0 m. Natomiast znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy w skali 1:500, wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2016 r., pod numerem [...], wskazuje w obrębie działki nr [...] trzy punkty wysokościowe – dwa przy granicy działki stanowiącej własność skarżącego o rzędnych 198,6 m n.p.m. i 198,5 m n.p.m. oraz od strony drogi o wysokości 199,0 m n.p.m.
To oznacza, że w 2016 r. istniał spadek terenu od strony zachodniej w kierunku wschodnim i południowowschodnim, wynoszący około 0,5 m. Nie budzi więc wątpliwości, że w wyniku robót budowlanych wykonanych przez uczestników, zniwelowano istniejącą wcześniej różnicę poziomów pomiędzy wskazanymi działkami, a to prowadzi do oczywistego wniosku, że na analizowanym terenie nie doszło do takich przekształceń ukształtowania terenu, które skutkowałyby zmianą przepływów wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zarazem nie jest kwestionowane, że uczestnicy –zgodnie z zatwierdzonym w odrębnym postępowaniu projektem budowlanym – wykonali urządzenia służące odprowadzeniu wód opadowych z terenu ich działki nr [...] do zbiornika bezodpływowego znajdującego się na tej działce.
Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 75 k.p.a. dowodem może być wszystko co nie jest sprzeczne z prawem, a może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Niezależnie zatem od tego, że – jak dostrzegł z urzędu Sąd – protokół oględzin nieruchomości nie został opatrzony podpisami stron, w tym skarżącego i uczestników, dokument ten winien być traktowany jako dowód mogący mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych wszystkich względów nie zgadzam się ze stanowiskiem wyrażonym w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Sądu.