Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 marca 2023 r., znak: SKO.II.41/612/ŚR/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej jako: organ lub Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Ruda-Huta z dnia 9 lutego 2023 r., znak: OPS.5211.1.2.2023 o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem Z. S..
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 stycznia 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rudej-Hucie wpłynął wniosek K. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem Z. S.. Do wniosku dołączono orzeczenie z dnia 13 stycznia 2023 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Chełmie zaliczające Z. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności od 9 października 2020 r. na stałe. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego uzyskano oświadczenie wnioskodawczyni o prowadzeniu należącego do niej gospodarstwa rolnego przez jej dorosłego syna M. S. i pobieraniu przez niego od 2023 r. dopłat rolniczych (k. 7 akt adm.) oraz dokonano ustaleń w ramach wywiadu środowiskowego z dnia 8 lutego 2023 r., organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W decyzji z dnia 9 lutego 2023 r. Wójt wyjaśnił, że nie ma wątpliwości co do faktu i zakresu wykonywanej opieki przez wnioskodawczynię oraz nie podejmowania zatrudnienia ani inne pracy zarobkowej.
Jednocześnie organ podniósł, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność Z. S. – osoby wymagającej opieki – powstała później niż do ukończenia 18 roku życia i nie powstała również w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem Wójta art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.) uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania K. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie orzeczeniem z dnia 9 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta Gminy Ruda-Huta co do odmowy przyznania świadczenia skarżącej, choć z innego powodu – zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17b ust. 1 pkt 1 i 2 u.ś.r. bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. W związku z brakiem rezygnacji z prowadzenie tego gospodarstwa nie jest możliwe, zdaniem organu odwoławczego, przyznanie świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. S. podniosła, że była zmuszona zaprzestać prowadzenie gospodarstwa rolnego. Skarżąca wyjaśniła, że wydzierżawiła gospodarstwo rolne synowi M. S. oraz zrezygnowała z rejestru beneficjentów dopłat z ARiMR w Chełmie. Do skargi dołączyła umowę dzierżawy i informację z ARiMR w Chełmie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zażądał rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.).
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia. Prawidłowo wskazało Kolegium, powołując poglądy sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo braku właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że w świetle zgromadzonych dowodów przedwczesne było stanowisko Kolegium, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. czyli, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Organy przytoczyły treść obu tych przepisów jednakże, dla porządku Sąd powołuje je jeszcze raz. Tak więc zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast stosownie do treści art. 17b ust. 1 w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe tylko wtedy, gdy rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) pozostaje w koniecznym bezpośrednim związku ze sprawowaną opieką nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny; nie budzi też wątpliwości, że świadczenie może być przyznane tylko tym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Niewątpliwie intencją ustawodawcy jest wspieranie finansowe tych osób, których sytuacja zmusiła do osobistej opieki nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny. Chodzi więc o takie przypadki, gdy osoba niepełnosprawna jest na tyle niesamodzielna, że zasadniczo cały czas powinna być przy nim obecna inna osoba i jednocześnie nikt inny z rodziny, poza tą osobą, nie jest w stanie w pełni takiej opieki zapewnić i jednocześnie gdy nie jest możliwe wspólne sprawowanie opieki osobistej przez bliskie osoby.
Rozpatrują sprawę dotyczącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, że wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia – w przedmiotowej sprawie pracy w gospodarstwie rolnym – oraz czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie pracy. W rozpatrywanej sprawie organy nie wyjaśniły dostatecznie, czy taka sytuacja zachodzi w przypadku skarżącej.
Dodatkowo należy podkreślić, że pomimo utrzymania przez Kolegium w mocy decyzji wydanej przez Wójta Gminy Ruda-Huta organ odwoławczy odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z innych powodów niż dokonał tego organ I instancji. Organ odwoławczy dokonał ponadto innych ustaleń faktycznych niż organ I instancji pomimo braku dodatkowego, wystarczającego materiału dowodowego.
Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad mężem, który z uwagi na nowotwór złośliwy mózgu ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Zdaniem pracownika socjalnego K. S. zrezygnowała z prowadzenie gospodarstwa rolnego z powodu konieczności wykonywania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z racji złego stanu zdrowia opieka nad osobą niepełnosprawnym wymaga ciągłej obecności wnioskodawczyni w domu i nadzorowania stanu zdrowia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przyjął, że skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym.
Skarżąca we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła, że zaprzestała pracę w gospodarstwie rolnym z dniem 1 grudnia 2022 r. (k. 2 akt adm.) Oświadczenie to zostało złożone zgodnie z art. 17b ust. 2 u.ś.r. W trakcie postępowania przed organami obu instancji strona ponowiła powyższe oświadczenie (k. 7, 9, 19 akt adm.). Skarżąca w oświadczeniu złożonym w trakcie postępowania odwoławczego w dniu 28 lutego 2023 r. podkreśliła, że zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym, które obecnie prowadzi jej syn i on będzie pobierał od 2023 r. dopłaty do produkcji rolnej.
Należy podkreślić, że dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r. stosowne oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Potencjalne sankcje karne, jakie mogą być zastosowane względem rolnika, który złożył niezgodne z prawda oświadczenie, pozostają bez związku z obowiązkiem organu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. (tak w wyroku WSA w Lublinie z 14.09.2021 r., II SA/Lu 614/21, LEX nr 3264887).
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Kolegium miało zatem pełne prawo weryfikacji oświadczenia skarżącej o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym. Jednakże dokonane przez organ odwoławczy czynności dowodowe były niewystarczające do jednoznacznego uznania, że skarżąca nie zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podważenie prawdziwości oświadczenia złożonego na podstawie art. 17b ust. 2 u.ś.r. musi opierać się na ustaleniu przez organy faktów i okoliczności, które wskazują na jego ewidentną niewiarygodność. Kolegium w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego wystąpiło jedynie do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i uzyskało ponowne oświadczenie skarżącej. Organ odwoławczy samodzielnie nie występował do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o potwierdzenie okoliczności przedstawionych przez skarżącą w oświadczeniach. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o niewiarygodności oświadczeń skarżącej o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w nim.
Dlatego też należało uznać, że w ramach prowadzonego postępowania organy naruszyły przepisy dotyczące prowadzenie postępowania wyjaśniającego w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, by z całą pewnością przyjąć, że skarżąca nie zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego, czy też pracy w nim.
Mając na względzie błędy w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego organy powinny zweryfikować fakt rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym skarżącej, a także datę rezygnacji. W tym celu organy mają możliwość wykorzystania dostępnych środków dowodowych określonych zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i ustawie o świadczeniach rodzinnych (m.in. oględziny, przesłuchanie świadków, dowody z dokumentów, wywiad środowiskowy). W ramach czynności dowodowych organy powinny ustalić, czy skarżąca pomimo złożonego oświadczenia rzeczywiście zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym, czy też dokonuje czynności, które temu przeczą.
W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.