Uzasadnienie
L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania J. D. – na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako k.p.a.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. L. z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w L. wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.
W dniu [...] listopada 2018 r. po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym LWINB wydał decyzję, którą uchylił w całości decyzję PINB miasta L. z dnia [...] września 2018 r., nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy - piętra o wymiarach 5,64 m x 9,05 m - budynku położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. oraz umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w części samowolnej rozbudowy parteru ww. budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, na poparcie słuszności zastosowanych przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w stosunku do wykonanej nadbudowy nad częścią parteru budynku mieszkalnego, należy ponownie przesłuchać A. M., M. K. i T. W., jak też T. i R. S.. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał także, że zdjęcie lotnicze z [...] maja 1998 r. przekazane przez Głównego Geodetę Kraju przy piśmie z dnia [...] maja 2017 r. oraz przy piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wykazuje wyłącznie stan zabudowy na działce nr ewid. [...] w dniu jego wykonania, a więc w 1998 r. Okoliczność istnienia nadbudowy w 1998 r., którą potwierdza ww. zdjęcie lotnicze, nie wyjaśnia zatem kwestii czy nadbudowa ta nie istniała przed [...] stycznia 1995 r. W ocenie organu II instancji materiał dowodowy sprawy należało uzupełnić o zdjęcia lotnicze dotyczące obszaru działki nr ewid. [...] w L. z okresu lat 1987- 1990.
Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji została przesłuchana: T. W., A. M. i M. K., z zeznań których zostały sporządzone protokoły przesłuchania. Z treści sporządzonych protokołów wynika, iż przesłuchane strony (M. K. r i A. M.) zeznały, że rozpoczęcie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku nastąpiło w 1992 r. lub na początku 1993 r. natomiast w 1996 r. wykonano roboty budowlane związane z przykryciem dachem. Jednak roboty budowlane nie były jeszcze zakończone w 1996 r. gdyż wewnątrz wykonanej nadbudowy dalej trwały. Fakt wykonywania robót budowlanych związanych z ww. nadbudową został potwierdzony także przez T. W..
Następnie PINB miasta L. pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zawiadomił strony o planowanych w dniu [...] września 2019 r. czynnościach kontrolnych na działce nr ewid. [...] w L..
W trakcie kontroli potwierdzono, iż na działce nr ewid. [...] w L. istnieje budynek mieszkalny, który częściowo jest parterowy, a częściowo posiada piętro. Budynek posiada dachy jednospadowe o przekryciu z płyt eternitowych falistych. Od strony wschodniej budynek styka się z budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce nr ewid. [...]. Budynek na działce nr ewid. [...] posiada otwory okienne na trzech ścianach od strony północnej, południowej i południowo-zachodniej. Stan budynku nie zmienił się od ostatniej kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. W trakcie kontroli nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Wymiary obiektu zostały zaznaczone na sporządzonym szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do protokołu kontroli.
W toku postępowania M. K. i A. M. przy piśmie z dnia [...] września 2019 r. dołączyły jako dowód w sprawie w kwestii daty realizacji nadbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] kserokopię oświadczenia złożonego do Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny przez J. D. z dnia [...] października 2006 r. oraz kserokopię protokołu z posiedzenia Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt II Ns [...].
W dniu [...] stycznia 2020 r. PINB miasta L. wydał w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku gospodarczego ze zmianą jego funkcji na budynek mieszkalny dokonanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L..
Następnie w dniu [...] stycznia 2020 r. została wydana przez organ I instancji, w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zaskarżona przez J. D., decyzja w przedmiocie nakazania inwestorowi - J. D. rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy - piętra o wymiarach 5,64 m x 9,05 m - budynku położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L..
We wniesionym przez J. D. odwołaniu wskazano na naruszenie przepisów prawa dotyczących zbierania i oceny materiału dowodowego.
W szczególności podkreślono m.in. na naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 79 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zawiadomienia skarżącego jako strony postępowania o zamiarze przeprowadzenia dowodu z zeznań stron, czego skutkiem było pozbawienie przysługującego mu prawa do brania udziału w przeprowadzanym dowodzie, zadawania pytań, konfrontowania i składania wyjaśnień.
Rozpatrując odwołanie organ II instancji wskazał, że przedmiotem sprawy jest samowolnie wykonana nadbudowa - piętro o wymiarach [...] m x [...] m - budynku położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L..
W sprawie istotne było ustalenie daty wykonania ww. nadbudowy budynku z uwagi na zastosowanie właściwych przepisów prawa, tj. w przypadku uznania, iż nadbudowa została zrealizowana przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229), zaś w innym przypadku właściwe będzie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
W decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. LWINB wskazał organowi I instancji, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wystąpienie do Głównego Geodety Kraju o przesłanie zdjęcia lotniczego dotyczącego obszaru działki nr ewid. [...] w L. z okresu lat 1987 - 1990, czego organ I instancji nie uczynił, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (stanowiące o wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy). W ww. decyzji organ odwoławczy wskazał również na konieczność dodatkowego przesłuchania A. M., M. K., T. W., T. i R. S. na okoliczność okresu realizacji przedmiotowej nadbudowy budynku mieszkalnego.
Z akt sprawy wynika, iż A. M., M. K. i T. W. zostały przesłuchane w dniu [...] sierpnia 2019 r., jednak w ocenie organu odwoławczego nie została przy tym zachowana przez organ I instancji zasada określona w art. 79 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 81 k.p.a.
Z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl ww. art. 79 § 1 k.p.a. - strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.).
Według natomiast art. 81 k.p.a. - okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.
Przepis art. 79 k.p.a. ustanawia kolejną w k.p.a. gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Uprawnień wynikających z cytowanego wyżej przepisu art. 79 k.p.a. nie może pozbawić strony organ przez zaniechanie zawiadomienia jej o przeprowadzonym dowodzie. Wobec powyższego organ administracji publicznej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym np. z powodu, że jej udział w przeprowadzaniu dowodu nie jest konieczny. Zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej i nie jest pozostawione uznaniu organu. O wzięciu udziału w przeprowadzaniu dowodu może decydować wyłącznie strona, a nie organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzenie dowodu wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Organ w trakcie całego postępowania dowodowego musi stronom stwarzać możliwość takiego ustosunkowania się do dowodów, a czy strony z tej możliwości skorzystają czy nie pozostawione jest ich woli. Naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. nie konwaliduje późniejsze zapoznanie się strony z treścią protokołu przesłuchania świadków. Taki dowód należy powtórzyć (por. wyrok NSA z dnia 7.06.2011 r., sygn. akt II OSK 981/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7.12.2010r., sygn. akt I SA/Bd 884/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16.09.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 276/10).
Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż ww. pisma organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r., a także z dnia [...] lipca 2019 r. wzywające do złożenia wyjaśnień w sprawie były kierowane wyłącznie do konkretnej osoby, wymienionej w danym piśmie (adresata wezwania), która miała być przesłuchana przez PINB miasta L.. W wymienionych pismach jedynie wskazano adresatowi wezwania informację dotyczącą składania zeznań przez strony w dniach 22-24 sierpnia 2019 r., natomiast w rozdzielniku każdego z ww. pism nie umieszczono pozostałych stron przedmiotowego postępowania. Tak więc o fakcie przeprowadzania dowodu przez PINB miasta L. w postaci składania zeznań konkretnych osób wiedzieli wyłącznie adresaci skierowanych przez PINB miasta wezwań, tj.: M. K., A. M., T. W., R. S. i T. S..
Zatem zasada określona w art. 79 k.p.a., a tym samym także reguła określona w ww. przepisie art. 10 § 1 k.p.a. zostały naruszone w stosunku do P. L., R. L., J. D. (jako strony i pełnomocnika J. D.), L. M. i L. M..
Zdaniem organu odwoławczego skoro więc ww. strony nie zostały zawiadomione o terminie przeprowadzenia dowodu, to naruszone zostało ich prawo do wzięcia w nich udziału, zadawania pytań i składania wyjaśnień. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zeznania ww. świadków nie mogą stanowić dowodów będących podstawą do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Brak zapewnienia stronie czynnego udziału w czynnościach, o których mowa w art. 79 § 1 k.p.a. stanowi okoliczność dyskwalifikującą tę czynność jako dowód w sprawie, ponadto jako, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. naruszenie zasady czynnego udziału stron w decydujących dla sprawy czynnościach stanowi przesłankę wznowienia postępowania.
W ocenie organu odwoławczego powyższą okoliczność uznać należy za istotne naruszenie przepisów postępowania, stanowiąc przesłankę do podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (bez zgromadzenia dostatecznej ilości materiału dowodowego), co może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązany był stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem uwzględnienia okoliczności wskazanych w uzasadnieniu niniejszej decyzji.
Sprzeciw od powyżej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K.. W uzasadnieniu sprzeciwu opisała dotychczasowy stan sprawy. Podkreśliła, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładanego zapoznania się LWINB z całym materiałem dowodowym, jedynie odnosząc się do zarzutu J. D., że nie został powiadomiony o terminie przesłuchania stron. Składająca sprzeciw stwierdziła, że i tak swoich zeznań nie zmieni, inne osoby również ponieważ budowa nie została zakończona przed styczniem 1995 r. Ponadto wskazała, że nie wyraża zgody aby J. D. brał udział w jej przesłuchaniu ponieważ zachowuje się agresywnie i krzyczy, a ponadto nie wpuszcza innych współwłaścicieli na posesję.
Składająca sprzeciw wskazała, że treść pisma uzgodniła z A. M. i T. W..
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego.
Jak stanowi art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Z powołanych powyżej przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu
I instancji wobec uznania wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, bez zapewnienia gwarancji procesowych uczestnikom postępowania.
Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności rozpoznania sprawy oraz rozstrzygających postępowanie, prowadzonych przez organ administracji publicznej. Dla ustalenia braku udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie podstawą jest zasada ogólna czynnego udziału strony (stron) w postępowaniu, ustanowiona w art. 10 § 1 k.p.a.
Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania. Art. 79 § 1 k.p.a. przyznaje stronie uprawnienie wyrażające się, po pierwsze, w prawie do byciu zawiadomionym o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a pod drugie, w prawie do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, możliwości zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składaniu wyjaśnień. Obowiązek, o którym stanowi art. 79 § 1 k.p.a. służy zapewnieniu osobistego udziału strony w przeprowadzeniu ww. dowodów, co powoduje, że nie można mówić o istnieniu obowiązku zawiadomienia przez organ strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu w sytuacji, gdy określony środek dowodowy, inny aniżeli dowód ze świadka, z opinii biegłego lub oględzin, nie jest z racji swojego charakteru przeprowadzany przy udziale strony postępowania ani w obecności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1063/19).
Organ I instancji przeprowadzając postępowanie dowodowe polegające na przesłuchaniu świadków A. M., M. K., T. W., T. i R. S., nie poinformował wcześniej J.. D. o takim zamiarze. Powyższe potwierdzają wezwania na przesłuchanie skierowane do A. M., M. K., T. W., T. i R. S., a także protokoły przesłuchań ww. osób. Podkreślić należy, że przesłuchiwania dotyczyły okoliczności okresu realizacji przedmiotowej nadbudowy budynku mieszkalnego.
Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że zachowanie wymagań art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku
- - w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy - stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA: z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2874/12; z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 375/06; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 462; F. Elżanowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 424).
Sąd, po analizie akt sprawy stwierdza, że w sprawie nie było natomiast podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a. Organ II instancji prawidłowo przepisu tego nie zastosował.
Wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wymaga niewątpliwie poprawnego przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1, w zw. z art. 79 § 1 w zw. art. 9 i art. 10 k.p.a.). W sytuacji więc, gdy postępowanie dowodowe było w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przeprowadzone niekompletnie, a do tego w sposób niepozwalający na merytoryczne rozstrzygnięcie, nie może mieć zastosowania dyspozycja art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ II instancji może prowadzić postępowanie dodatkowe w celu uzupełnienia dowodów (albo w tym zakresie zlecić postępowanie organowi I instancji).
Podkreślić należy, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach rozpoznania sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. polega wyłącznie na kontroli tego, czy decyzja taka poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w ww. art. 138 § 2 k.p.a.
Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. i art. 16 § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.