Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta P. wszczął postępowanie w sprawie z wniosku S. K., dotyczącego uciążliwości spowodowanych spływem wód deszczowych na jego nieruchomość, położoną przy ulicy [...] z nieruchomości przy ulicy [...] w P.. Wnioskodawca wyjaśnił, że jego nieruchomość oznaczona numerami: [...] jest zalewana przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] właściciela sąsiedniej nieruchomości nr [...] i [...]. Zalewanie występuje intensywnie podczas opadów deszczu i przebiega z terenu wzdłuż granicy działek. Woda przedostaje się pod fundamenty budynku, co prowadzi do jego nierównomiernego osiadania i zarysowań. Stan ten trwa od 2009 r. po podwyższeniu przez Spółdzielnię terenu o około 50 cm i wykonaniu skarpy ze spadkiem w kierunku jego działki.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezydent Miasta P. odmówił wydania decyzji w sprawie nakazania Spółdzielni przywrócenia stanu wody na gruncie, argumentując, że oględziny działek nr [...] i [...] oraz działek nr [...] i [...] nie potwierdziły faktu naruszenia przez Spółdzielnię stosunków wodnych na gruncie.
Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., które uznało, że ustalenie, czy w sprawie doszło do szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie, należało ocenić w oparciu o wiadomości specjalne, których organ pierwszej instancji nie uzyskał.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Kolegium wyłączyło od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta P. i wyznaczyło do jej rozpoznania Burmistrza Miasta K. D..
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Burmistrz Miasta K. D., dowodząc, że zalewanie nieruchomości wnioskodawcy wodą z działki, której współwłaścicielem jest Spółdzielnia, nie jest możliwe, odmówił nakazania Spółdzielni przywrócenia stanu wody na gruncie.
Także ta decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] września 2011 r. Kolegium ponownie zwróciło uwagę na konieczność ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu opinii biegłego.
Po jej uzyskaniu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Burmistrz Miasta K. D. nakazał właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] wykonanie przy granicy z działkami o nr [...] i [...] odwodnienia dla spływów powierzchniowych i odpływów gruntowych poprzez wykonanie drenażu w obsypce ze żwiru płukanego lub drobnego tłucznia, wypełniającego wykop o szerokości 60 cm, do poziomu terenu do spodu planowanego rurociągu drenażowego o średnicy 125-100 mm, zgodnie z opinią biegłego.
Po rozpoznaniu odwołania S. K., K. K. i Spółdzielni Mieszkaniowej [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Skargę na tę decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]
Wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 250/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu drugiej instancji z uwagi na niewyjaśnienie przez ten organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
W szczególności, w ocenie Sądu, dla wyjaśnienia wątpliwości dotyczących ograniczenia odpływu wody przez murowane ogrodzenie miedzy działkami, błędne obliczenie powierzchni zlewni z działki nr [...], czy istnienie naturalnego "siodła", do którego następował naturalny spływ wód opadowych, nie było wystarczające przytoczenie przez organ odwoławczy treści opinii biegłego, ale należało uzyskać w tych kwestiach jego stanowisko, czego organ odwoławczy nie uczynił. Zdaniem Sądu, wątpliwości co do rzetelności opinii wzmacnia treść protokołów oględzin nieruchomości z dnia [...] lipca 2011 r. i z dnia [...] sierpnia 2011 r., w których nie tylko stwierdzono, że poziom działki [...] jest o 25 cm wyższy od terenu działki skarżącej Spółdzelni, ale też nie stwierdzono zastoin wody na działce sąsiedniej oraz szkód wyrządzonych przez naturalnie spływającą wodę opadową.
Sąd podkreślił, że istotą postępowania administracyjnego jest dwukrotne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, stąd też organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany do zbadania sprawy w całości po raz kolejny. Musi zatem uwzględnić także dowody zgłoszone już w toku postępowania odwoławczego. Organ był zobligowany szczegółowo wyjaśnić, dlaczego argumentację strony podniesioną w odwołaniu uważa za nieprzekonującą i odmawia racji wywodzonym wnioskom.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Burmistrz Miasta K. D. odmówił nakazania właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., składającej się z działek o nr [...] i [...], przywrócenia stanu wody na gruncie w obrębie nieruchomości lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] grudnia 2014 r. oraz po uwzględnieniu opracowania biegłego nie ma podstaw, by nakazać przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie, czy wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.
Decyzja ta została uchylona przez Kolegium w całości, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy - Prawo wodne, a także art. 7 i art. 77 k.p.a., prezentując szerokie wywody orzecznictwa i doktryny dotyczące obowiązków organu administracji w sprawach naruszenia stosunków wodnych na gruncie.
Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu w sprawie zmiany stanu wody na gruncie opinia sporządzona przez biegłego z zakresu hydrologii jest dowodem o szczególnym znaczeniu, co nie pozwala organowi na bezkrytyczne jej przyjęcie.
Zdaniem organu odwoławczego, z dokonanych przez organ ustaleń oraz opinii hydrologicznej powinno wynikać w sposób jasny i precyzyjny, iż doszło do naruszenia stanu wody na gruncie, co uzasadniałoby wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 29 ustawy - Prawo wodne. W sytuacji, gdy z ustaleń nie będzie wynikać, że doszło do naruszenia stanu wody, organ powinien odmówić zobowiązania właściciela gruntu do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Kolegium wskazało, że jakkolwiek organ nie może dokonywać weryfikacji opinii biegłego pod względem wiadomości specjalnych, bowiem powinny być podważane w drodze kontrekspertyzy, to już logiczność wniosków i prawidłowość przyjętych założeń powinna stać się przedmiotem wnikliwej analizy. Tymczasem – zdaniem Kolegium – organ pierwszej instancji całkowicie zmienił swoje stanowisko w stosunku do wyrażonego w decyzji dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie nakazania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., składającej się z działek o nr [...] i [...], wykonania przy granicy z działkami o nr [...] [...] odwodnienia dla spływów powierzchniowych i odpływów gruntowych poprzez wykonanie drenażu w obsypce ze żwiru płukanego lub drobnego tłucznia, wypełniającego wykop o szerokości cm, do poziomu terenu do spodu planowanego rurociągu drenażowego średnicy 125-100 mm zgodnie z opinią biegłego sporządzoną w toku przeprowadzonego postępowania.
Nastąpiło to, jak wskazało Kolegium, z niewiadomych bliżej przyczyn, a przy tym organ pierwszej instancji całkowicie zaniechał przedstawienia merytorycznych argumentów wskazujących, z jakich powodów uznał tę opinię za niewiarygodną i dlaczego odmówił jej przyznania waloru dowodu w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyjął za dowód opinię geotechniczną S. K. sporządzoną kilkanaście lat temu, tj. w roku 1997, co już samo w sobie czyni ten dowód nieaktualnym, a odrzucił (bez szerszego uargumentowania) opinię hydrologiczną inż. Z. S..
Ponownie, zdaniem Kolegium, organ błędnie sformułował sentencję decyzji, gdyż nie wynika z niej, kto jest jej adresatem. Wadliwe jest bowiem takie sformułowanie decyzji, które wskazuje jedynie ogólnie na właścicieli nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], składającej się z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...].
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 15, art. 75 § k.p.a., art. 771 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne polegające na błędnej interpretacji powyższych przepisów skutkującej uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, po przeprowadzeniu jego wnikliwej oceny, pozwala na wydanie w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej i utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji. Jego prawidłowo przeprowadzona ocena pozwala bezsprzecznie stwierdzić, że wybudowanie budynku przy ul. [...] nie zmieniło stanu wody ze szkodą dla na nieruchomości sąsiedniej.
Z opinii geotechnicznej sporządzonej przez S. K. wynika, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa merytorycznie, a ta opinia nie została odpowiednio przeanalizowana przez skład orzekający Kolegium w niniejszej sprawie, który ograniczył się do stwierdzenia, że sama data jej sporządzenia czyni ten dowód nieaktualnym, bez niezbędnej analizy merytorycznej. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie może, w świetle obowiązujących przepisów, ograniczyć się jedynie do kontroli zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale jest obowiązany do zbadania sprawy merytorycznie w całości po raz kolejny. Pobieżne jedynie odniesienie się do materiału dowodowego uzasadnia zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Skarżąca wskazała, że Kolegium w istocie po raz kolejny nie dokonało żadnych własnych ustaleń faktycznych w sprawie, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy podniósł, że rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności nie może oznaczać zaakceptowania postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzonego przez organ, który nie tylko neguje stanowisko Kolegium, ale również stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie wyrażone w wyroku z 29 maja 2014 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 250/14.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca, w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.
Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:
- 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
- 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a., wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, SIP nr 46694; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, SIP nr 47269; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002, Lexis.pl nr 2126414, MoP 2004, nr 2, s. 60).
Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 k.p.a.). Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), czy też uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się zatem w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji pierwszoinstancyjnej. Stąd, organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest obowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 (wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, LexisNexis nr 343304, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338).
Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., uchylając decyzję Burmistrza Miasta K. D. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] odmawiającą nakazania właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., składającej się z działek o nr [...] i [...], przywrócenia stanu wody na gruncie, istotnie naruszyło dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a.
Zważyć należy, że z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło z powodu braku należytej merytorycznej oceny przedstawionych w sprawie opinii biegłych: opinii geotechnicznej sporządzonej przez S. K. w maju 1997 r. oraz opinii hydrologicznej sporządzonej przez Z. S. w roku 2012. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji z niewiadomych przyczyn oparł rozstrzygniecie w sprawie na wnioskach ze sporządzonej kilkanaście lat temu opinii geotechnicznej, nie przedstawiając przy tym merytorycznych argumentów wskazujących, z jakich powodów nie uwzględnił konkluzji zawartych w opinii hydrologicznej sporządzonej w 2012 r. Poza tym Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji błędne sformułowanie sentencji decyzji, polegające na nieokreśleniu jej adresata.
Niewątpliwie żadne ze wskazanych przez organ drugiej instancji uchybień nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. Kolegium nie wykazało, że zgromadzone w sprawie dowody są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia postepowania dowodowego w znacznej części, innymi słowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W postepowaniu wyjaśniającym w niniejszej sprawie zgromadzono następujące dowody: wspomniane wyżej opinie - geotechniczną i hydrologiczną (k. 40-61 oraz k. 62-76 akt adm.), protokół oględzin nieruchomości (k. 36-38 akt adm.) oraz dokumentację zdjęciową (k. 29-35 akt adm.). Kolegium nie wyjaśniło, jakich – w jego ocenie – dowodów brakuje, by uznać sprawę za możliwą do rozstrzygnięcia, kwestionując jedynie dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego w postaci dwóch opinii biegłych. Również sąd, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie dopatrzył się podstawy do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez Kolegium.
Organ odwoławczy, mając wątpliwości co do treści którejkolwiek z opinii biegłego sporządzonych w niniejszej sprawie, obowiązany był przeprowadzić w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe, w szczególności zwrócić się do biegłych o złożenie dodatkowych wyjaśnień, czego nie uczynił. Opinia biegłego może być bowiem uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 226/10, Lex nr 745181, wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r., I SA/Wa 1811/12, Lex nr 1240187, wyrok WSA w Łodzi z 5 października 2012 r., II SA/Łd 499/12, Lex nr 1234484).
Wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Kolegium nie wykazało w jej uzasadnieniu, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Również błędne sformułowanie sentencji decyzji nie stanowi podstawy uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, mając kompetencje do wydania decyzji merytorycznej, mógł w sentencji wydanej przez siebie decyzji samodzielnie właściwie oznaczyć adresata rozstrzygnięcia.
Zaskarżona decyzja Kolegium narusza zatem dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. wyjaśni w sposób należyty wszystkie okoliczności sprawy i ustali stan faktyczny zgodny z rzeczywistością.
Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.