Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołań: A. B., Z. P., M. M., M. S., P. M., M. P., J. G., M. W., K. G. oraz Towarzystwa [...] w L., od decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu urządzenia wodnego umożliwiającego pobór wód podziemnych tj. studni nr 6 na terenie ujęcia zakładu butelkowania wody mineralnej w D. – działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 59, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i ust. 4, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 84, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.
Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej jako "u.i.o.ś.") oraz § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powołanej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że projektowane przedsięwzięcie polegać ma na wykonaniu ujęcia wody podziemnej dla zakładu N. Gospodarstwo Rolne Sp. z o.o. w D., na terenie działki nr ewid. [...] o powierzchni 0,3239 ha, która to nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydajność eksploatacyjna projektowanej studni została zatwierdzona decyzją Marszałka Województwa L. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w ilości: Q = 80,0 m3/h, przy depresji S = 18,50 m. Ujęcie pobierające wodę z poziomu kredowego zakładu butelkowania wody mineralnej w D. posiada natomiast zasoby eksploatacyjne w wysokości Q=280 m3/h, przy depresji S=10,5-18,5 m. Wykonanie projektowanego urządzenia wodnego nie będzie wymagać zwiększenia zasobów eksploatacyjnych ujęcia.
Organ drugiej instancji przytoczył dane zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, na które powołał się organ pierwszej instancji stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia w niniejszej sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Następnie Kolegium wskazało, że po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego i stanowiska skarżących, doszło do wniosku, iż organ pierwszej instancji dokonał wybiórczej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, bez odniesienia się do całokształtu uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.
W ocenie organu odwoławczego, dokonując oceny możliwości realizacji danego przedsięwzięcia, organ administracji publicznej powinien kierować się także ogólnymi zasadami prawa środowiska, w tym zasadą przezorności wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej jako "p.o.ś."). Zasada ta dopuszcza sięganie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, które nie muszą być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli ich udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (Kolegium powołało się w tym względzie na wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2297/17).
Organ drugiej instancji podkreślił, że istotą zasady przezorności jest przyjęcie, że w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, iż oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (w tym zakresie przywołano wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2002/15). Przepis art. 6 ust. 2 p.o.ś. stanowi wszakże bezpośrednie odbicie zasady ostrożności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności przy ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność.
Ponadto gwarancji zapewnienia najmniejszej uciążliwości przedsięwzięcia na środowisko, w tym na zdrowie i życie człowieka, nie można rozpatrywać wyłącznie w punktu widzenia regulacji prawnych zawartych np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale należy postrzegać je całościowo, uwzględniając przede wszystkim przepisy szczególne związane z realizacją już konkretnego procesu inwestycyjnego.
Odwołując się do przytoczonych wyżej poglądów orzecznictwa organ odwoławczy uznał, że trudno jest wskazać na aktualnym etapie postępowania, i to bez przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, że jego realizacja nie wpłynie w sposób istotny na pogorszenie warunków środowiska i egzystencji ludzi w przedmiotowym obszarze, zwłaszcza w kontekście naruszenia bilansu zasobów wodnych. W ocenie Kolegium, ocena oddziaływania została przez organ pierwszej instancji ograniczona w zasadzie do kwestii występujących w odniesieniu do urządzeń, które zostaną wykonane jako elementy techniczne ujęcia wody, bez odniesienia się do skutków, jakie wywrze zwiększony pobór wód podziemnych w rejonach, w których już następuje intensywna eksploatacja zasobów wodnych. Organ odwoławczy zakwestionował przy tym słuszność stanowiska organu pierwszej instancji, iż w analizowanym obszarze nie wystąpią oddziaływania skumulowane.
Zwrócił uwagę, że planowane przedsięwzięcie ma zostać zlokalizowane na terenie, na którym funkcjonują już inne, tożsamego rodzaju przedsięwzięcia, które mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia tj. inne ujęcia wody, wykorzystywane na potrzeby wnioskodawcy (inwestora) przedsięwzięcia. Ponadto Kolegium zauważyło, że w przypadku analizowanego przedsięwzięcia, jak i przedsięwzięć już funkcjonujących na terenie zakładu, korzystanie z zasobów wodnych nie ma zwykłego charakteru, a jest korzystaniem w wysokim zakresie, o charakterze przemysłowym.
Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze zasadę zrównoważonego rozwoju i przezorności, organ pierwszej instancji powinien szczególnie zadbać o ustalenie wszelkich możliwych negatywnych skutków dla środowiska rozumianego jako istnienie ludzi, flory i fauny, przewidzenie następstw intensyfikacji korzystania z zasobów wodnych. Tymczasem w postępowaniu organu pierwszej instancji zabrakło szerszej analizy i wywołania kompleksowych środków dowodowych w odniesieniu do skutku wybudowania kolejnego ujęcia wody o dużej skali poboru. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Miasta N. zdaje się pomijać, iż zakres oddziaływania studni ma wynosić blisko 600 m i obejmować nie tylko gospodarstwa ludzi, ale i wkraczać w obszar otuliny K. Parku Krajobrazowego. W obszarze tym znajdują się natomiast ujęcia, które stanowią źródło zaopatrzenia dla gospodarstw domowych, pomimo tego, że w części korzystają one z sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
Oddziaływanie na tereny ich lokalizacji jest – w ocenie organu odwoławczego – bezsporne, skoro organ pierwszej instancji uznał właścicieli tych nieruchomości za strony postępowania. Z treści decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika jednak, czy i w jakim zakresie dokonano analizy możliwości wystąpienia oddziaływań skumulowanych w kontekście funkcjonowania indywidualnych ujęć wody. Organ drugiej instancji uznał natomiast, że ze względu na parametry gruntu, w tym warstw przepuszczalnych i nieprzepuszczalnych, nie jest wykluczone, że negatywne skutki takiego poboru, w tym skumulowanego, będą miały miejsce odnośnie ujęć wód o znaczeniu dla egzystencji ludzkiej. To, że dokumentacja hydrogeologiczna przedsięwzięcia została zatwierdzona decyzjami organów administracji publicznej nie oznacza, że takie negatywne oddziaływanie nie nastąpi oraz nie zwalnia organu pierwszej instancji od dokonania tej oceny.
W ocenie organu odwoławczego, analizując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, można mieć wrażenie, że z faktu udzielania pozwolenia na korzystanie ze środowiska w postaci poboru wody, należy domniemywać braku jakichkolwiek negatywnych skutków uruchomienia przedmiotowego przedsięwzięcia. Kolegium zaznaczyło, że wprawdzie organ pierwszej instancji uzyskał opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., w których stwierdzono, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jednak opinie te nie mają charakteru wiążącego. Wypływa z nich wniosek, że nie przewiduje się negatywnego oddziaływania inwestycji na stan jednolitych części wód oraz na realizację celów środowiskowych w planie gospodarowania wodami, czy też nie stwierdza się konieczności przeprowadzenia oddziaływania na środowisko.
Stwierdzenia takie nie wykluczały jednak własnej i w pełni uprawnionej oceny organu pierwszej instancji, do którego, w świetle obowiązujących przepisów, należy ostateczne podjęcie decyzji w przedmiocie przeprowadzenia oceny. Uzyskanie opinii ww. organów nie zwalnia organu prowadzącego postępowania od zrealizowania zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 11, art. 77 czy też art. 80 k.p.a., nie zastępują wszakże samodzielnego procesu decyzyjnego organu. Gdyby przyjąć także założenie, to organ nie byłby odpowiedzialny za prowadzone postępowanie, a jego rola sprowadzałaby się jedynie do akceptacji stanowisk organów opiniujących. Ponadto mamy do czynienia z opiniami, a nie uzgodnieniami w rozumieniu art. 106 k.p.a.
Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje ustaleń i stwierdzeń organu pierwszej instancji w zakresie oceny planowanego przedsięwzięcia na środowisko akustyczne, gospodarkę ściekową, gospodarkę odpadami, czy też w zakresie emisji do powietrza, jednakże nie może ona zastępować faktycznej analizy i oceny oddziaływania na środowisko, która wynika z rodzaju i charakteru przedsięwzięcia. Wszakże ta ocena powinna przede wszystkim odnosić się do przewidywanych skutków ulokowania nowego ujęcia wody o dużym poborze, tożsamego z już istniejącymi (i planowanymi), w obszarze, który jest narażony na jej niedobór. Z natury rzeczy każde nowe ujęcie, zwłaszcza o takiej przepustowości jak planowane, należy ocenić pod względem wpływu na już funkcjonujące elementy infrastruktury oraz wykluczyć możliwość wystąpienia oddziaływania skumulowanego.
W ocenie Kolegium, ograniczenie oceny do wybranych jedynie elementów i kwestii było w niniejszej sprawie niezasadne. Tym samym do dokonania tej oceny powinny być zgromadzone dodatkowe źródła dowodowe, w tym powinna być przeprowadzona kompleksowa ocena oddziaływania na środowisko.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, ponownie prowadząc postępowanie, powinien rozważyć nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny lub też dokonać takich w sprawie ustaleń, które w wyraźny i niebudzący wątpliwości sposób wykluczą możliwość wystąpienia tak oddziaływań skumulowanych, jak i trwałych negatywnych skutków w postaci zaburzenia gospodarki wodnej w przedmiotowym obszarze. Wszakże mamy mieć do czynienia z przedsięwzięciem o stałym charakterze, a nie instalacją epizodyczną. Oddziaływanie, jakie wywoła przedmiotowa inwestycja, jest więc w zasadzie nieograniczone czasowo.
[...] Gospodarstwo Rolne Sp. z o.o. w D. (reprezentowane przez radcę prawnego M. T. oraz radcę prawnego M. O.) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od przytoczonej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji wydanej przez Burmistrza N. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a tym bardziej uchybieniami uzasadniającymi wydanie decyzji kasacyjnej.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W motywach sprzeciwu jego autor podniósł, że w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, w tym do uchylenia jej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie to zostało wydane po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i jest zgodne zarówno z przepisami postępowania, jak i prawa materialnego. W ocenie strony skarżącej, potwierdza to zarówno treść samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i akta postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Burmistrza N.. Organ ten dokonał bowiem wszechstronnej analizy okoliczności sprawy pod kątem zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tym celu, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.i.o.ś., zasięgnął opinii właściwych organów. Każdy z wyspecjalizowanych organów, które z mocy prawa zabrały głos w niniejszej sprawie, uznał po uwzględnieniu całokształtu okoliczności istotnych dla sprawy, że w stosunku do przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.
Stosowną opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. wyraził w postanowieniu z dnia 23 października 2019 r. Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wyraził analogiczne stanowisko w postanowieniu z dnia 22 października 2019 r., nr [...] Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. opinię o braku konieczności prowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedstawił w postanowieniu z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Kolegium wprawdzie odnotowało w swej decyzji fakt wydania ww. opinii, jednak wskazało zarazem, że ich wydanie nie wyklucza potrzeby przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji własnej oceny w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny, przywołując w tym względzie trzy orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/G11167/12, odnoszący się do sytuacji wyrażenia sprzecznych opinii przez organy współdziałające.
W ocenie skarżącej Spółki, przywołane wyżej stanowisko Kolegium jest całkowicie niezrozumiałe w kontekście decyzji Burmistrza N. i działań podjętych przez ten organ, zaś wskazane orzeczenia nieadekwatne w stosunku do przedmiotowej sprawy, skoro opinie wyrażone przez organy opiniujące w niniejszej sprawie nie były wzajemnie sprzeczne.
Autor skargi zwrócił ponadto uwagę, że obszerną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji zajmują wywody na temat zasady przezorności, o której mowa w art. 6 ust. 2 p.o.ś., w kontekście której Kolegium stwierdziło, że trudno jest wskazać na aktualnym etapie postępowania, i to bez przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, że jego realizacja nie wpłynie w sposób istotny na pogorszenie warunków środowiska i egzystencji ludzi w przedmiotowym obszarze. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie ma natomiast racjonalnych wątpliwości co do zakresu oddziaływania przedsięwzięcia. Przyjęcie zaprezentowanej w decyzji organu odwoławczego interpretacji przepisów p.o.ś. i u.i.o.ś. za prawidłową, prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że dla wszystkich przedsięwzięć zawsze powinna być sporządzana ocena oddziaływania na środowisko.
Skarżąca podniosła, że powołany wyżej art. 6 ust. 2 p.o.s. jest przepisem prawa materialnego, który stanowi ogólną dyrektywę orzekania w sprawach związanych z ochroną środowiska. Powołując się na ten przepis Kolegium w istocie zajęło stanowisko w przedmiotowej sprawie, opowiadając się wprost za koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie organ odwoławczy ewidentnie postąpił wbrew przesłankom stosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie zidentyfikował konkretnych przepisów procedury administracyjnej, które zostały naruszone przez Burmistrza N.. Przeciwnie, stanowisko Kolegium wskazuje, że na ocenie decyzji organu pierwszej instancji zaważyło wyłącznie niezrealizowanie wadliwie rozumianej przez Kolegium zasady przezorności.
W ocenie strony skarżącej, charakter i skala projektowanego przedsięwzięcia wykluczają możliwość wystąpienia oddziaływania o znacznej wielkości lub złożoności. Przedsięwzięcie to nie wywrze istotnego oddziaływania na środowisko zarówno podczas jego realizacji, jak i eksploatacji, i z uwagi na swój charakter nie będzie miało wpływu na stan wód powierzchniowych. Inne ujęcia wód podziemnych znajdują się w znacznej odległości od analizowanej inwestycji, a zatem nie będzie mieć miejsca kumulacja oddziaływań. Tymczasem organ odwoławczy, nie przedstawiając żadnych racjonalnych argumentów, przyjął, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie oddziaływać na inne ujęcia wody, które stanowią źródło zaopatrzenia w wodę dla gospodarstw domowych. Zarzut Kolegium sprowadza się do tego, że skoro zgromadzony materiał nie pozwalał na stwierdzenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na ujęcia wody stanowiące źródło zaopatrzenia w wodę mieszkańców pobliskich terenów, to organ pierwszej instancji powinien niejako na siłę szukać argumentów przeciwnych.
Nadto Kolegium zarzuciło Burmistrzowi N. wybiórczą ocenę materiału dowodowego, samemu przyjmując za udowodnione okoliczności, które nie znajdują nawet śladowego oparcia w materiałach zgromadzonych w postępowaniu. Skarżąca Spółka wytknęła także, że zaskarżona decyzja nie zawiera wskazań, jakie konkretnie środki dowodowe winien wykorzystać organ pierwszej instancji, by zaspokoić wątpliwości Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Skarżąca Spółka stwierdziła, że wbrew stanowisku Kolegium organ pierwszej instancji w sposób wszechstronny wyjaśnił sprawę, nie poprzestając jedynie na wniosku inwestora. Burmistrz N., na skutek otrzymania pism od właścicieli nieruchomości w miejscowości D., dotyczących między innymi zarzutów pod adresem karty informacyjnej przedsięwzięcia, zwrócił się do Spółki o dodatkowe informacje. Spółka w piśmie z dnia 19 lutego 2020 r. przedstawiła stosowne wyjaśnienia, wskazując m in. na aktualność i kompletność złożonej dokumentacji (w tym karty informacyjnej), a także wyjaśniając, że studnie kopane, o których wspominają mieszkańcy, zasilane są przez przypowierzchniowe pokłady wodonośne, inne niż te, z których korzystać będzie sporne przedsięwzięcie.
Ponadto, mając na uwadze wątpliwości podnoszone przez niektórych mieszkańców D., Burmistrz N. sięgnął dodatkowo po opinię instytucji wyspecjalizowanej w dziedzinie hydrogeologii w postaci Państwowego Instytutu Geologicznego, który w piśmie z dnia 23 grudnia 2019 r. przedstawił informacje w przedmiocie zasobów wód podziemnych dostępnych w obszarze, w którym zlokalizowane będzie Przedsięwzięcie, wskazując, że "rejon wodno-gospodarczy Z-01 obejmujący Gminę N., charakteryzuje się dobrymi parametrami warstwy wodonośnej".
Odnosząc się do twierdzenia Kolegium, jakoby organ pierwszej instancji zdawał się pomijać, że zakres oddziaływania studni ma wkraczać na obszar otuliny K. Parku Krajobrazowego, skarżąca zwróciła uwagę, że Burmistrz N. odniósł się do tej kwestii w sposób wyraźny na str. 8 swej decyzji, wskazując, że (cyt.) "teoretycznie określony zasięg oddziaływania studni nr 6 (R=579 m) wkracza nieznacznie na obszar otuliny K. Parku Krajobrazowego. Ze względu na przewidywaną eksploatację w ramach zatwierdzonych zasobów eksploatacyjnych, przedsięwzięcie nie będzie powodowało zmiany (pogorszenia) stanu siedlisk przyrodniczych." Burmistrz N. uwzględnił także lokalizację Przedsięwzięcia względem pozostałych obszarów chronionych takich jak obszary Natura 2000 i korytarze ekologiczne.
Tym samym w ramach analizy konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uwzględniono kryterium wskazane w art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. "e" u.i.o.s. tj. usytuowanie przedsięwzięcia względem formy ochrony przyrody.
W ocenie skarżącej Spółki żaden z przepisów przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 59, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i ust. 4, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 84, art. 85 ust. 1 u.i.o.s. i § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia), nie został przez organ pierwszej instancji naruszony. W odniesieniu do niektórych wskazanych przez Kolegium przepisów trudno nawet domyślać się, na czym w ogóle owo naruszenie miałoby polegać, bowiem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do rzekomych ich naruszeń.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie wymaga podkreślenia, że w myśl art. 64b § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd stosuje odpowiednio przepisy o skardze, z tym zastrzeżeniem, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W postepowaniu tym sąd nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
W razie stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. sąd – stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. – ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję w całości, przy czym uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku każdego naruszenia tego przepisu. Art. 151a § 1 p.p.s.a. nie zawiera bowiem regulacji, która uzależniałaby uwzględnienie sprzeciwu od określonego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść kwestionowanej decyzji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 7. wydanie, Warszawa 2018, str. 493).
Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on zasadny. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., przy czym okoliczności o tym świadczące zostały trafnie wskazane w motywach sprzeciwu. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne tylko wówczas, gdy aktualizują się obie określone ww. przepisem przesłanki, tj. gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w świetle poglądów orzecznictwa równoznaczne jest z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a więc w zakresie uniemożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym braków w postępowaniu wyjaśniającym nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a., tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, Lex nr 1575600).
Co istotne, przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 570/20, LEX nr 3007278). Ponadto, podejmując decyzję kasacyjną, organ odwoławczy jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne (wskazówki/zalecenia) odnośnie okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnić należy, że do czasu nowelizacji k.p.a. w 2010 r. korzystanie z tej kompetencji było pozostawione uznaniu organu. Uczynienie tej kwestii obowiązkiem organu odwoławczego należy zaś traktować jako krok w kierunku zwiększenia odpowiedzialności organu odwoławczego za ostateczny rezultat postępowania (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak [red.], Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz do art. 138, opubl. WKP 2019). Obecnie w doktrynie temu elementowi uzasadnienia decyzji kasacyjnej przypisuje się wręcz najistotniejszy charakter. Zalecenia organu odwoławczego mają bowiem służyć prawidłowemu wyjaśnieniu wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych. W tym względzie nie wystarczy jedynie ogólne wskazanie przez organ odwoławczy, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani też samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień (por. H. Knysiak-Sudyka [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 138, wyd. II, opubl. WKP 2019).
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zachowania przedstawionych wyżej warunków zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uznał je za wadliwe. Jak słusznie zarzucił autor sprzeciwu, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieźć, jakie dokładnie braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej kolejności zadecydowały o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium - przytaczając poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych - przedstawiło wprawdzie obszerne rozważania odnośnie konieczności zachowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zasady przezorności sformułowanej w art. 6 p.o.ś. Nie kwestionując doniosłości tej zasady, nie sposób jednak zaaprobować uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, z powołaniem się wyłącznie na konieczność poszanowania powyższej reguły, jednak bez jednoczesnego precyzyjnego wskazania braków w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym, które doprowadziły do jej naruszenia.
Tymczasem analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że argument Kolegium dotyczący obowiązku uwzględnienia w niniejszym postępowaniu zasady przezorności, w istocie samoistnie zadecydował o poddaniu w wątpliwość słuszności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak słusznie zauważyła skarżąca Spółka, zaakceptowanie takiego założenia prowadziłoby do uznania, że z punku widzenia wyrażonej w art. 6 ust. 2 p.o.s. zasady przezorności ocena oddziaływania na środowisko winna być przeprowadzana dla wszystkich przedsięwzięć, co z kolei pozostawałoby w sprzeczności z dyspozycją art. 59 u.i.o.ś.
Należy zauważyć, że zastrzeżenia organu odwoławczego względem decyzji organu pierwszej instancji sprowadzają się do ogólnikowego stwierdzenia, iż "w postępowaniu organu pierwszej instancji zabrakło szerszej analizy i wywołania kompleksowych środków dowodowych w odniesieniu do skutków wybudowania kolejnego ujęcia wody o dużej skali poboru". W tym kontekście Kolegium poddało w wątpliwość, czy organ pierwszej instancji dokonał analizy możliwości wystąpienia oddziaływań skumulowanych. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że "Burmistrz Miasta N. zdaje się pomijać, iż zakres oddziaływania studni ma wynosić blisko 600 m i obejmować nie tylko gospodarstwa ludzi, ale i wkraczać w obszar otuliny K. Parku Krajobrazowego".
Pomimo sformułowania powyższych uwag Kolegium nie wyjaśniło jednak w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, jakiego rodzaju "kompleksowych środków dowodowych" zabrakło w postępowaniu dowodowym organu pierwszej instancji. Kolegium nie wyjaśniło także, z jakich powodów odmówiło wiarygodności uzyskanym przez organ pierwszej instancji oraz zaaprobowanym przez ten organ opiniom: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., które zgodnie wskazały na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że opinie te nie mają charakteru wiążącego, jednak kwestionując ich zasadność również nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za odmową uznania ww. opinii za miarodajne.
Organ odwoławczy, podważając słuszność stanowiska organu pierwszej instancji, nie odniósł się także do innych dowodów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia tego, jak choćby uwzględnionej w decyzji pierwszoinstancyjnej opinii Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia 23 grudnia 2019 r., dotyczącej zasobów wód podziemnych w obszarze, na którym zaprojektowano sporne przedsięwzięcie. Z kolei wytykając organowi pierwszej instancji pominięcie w swych rozważaniach okoliczności, iż zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji wkracza w obszar otuliny K. Parku Krajobrazowego, Kolegium – jak słusznie zauważono w treści sprzeciwu –pominęło uwagi organu pierwszej instancji odnośnie tej kwestii zawarte na stronie 8. uzasadnienia decyzji z dnia 5 marca 2020 r.
W związku z powyższym uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., albowiem stosując ów przepis w niniejszej sprawie, nie wykazało ku temu wystarczających podstaw. Uchybienie to jednocześnie świadczy o niespełnieniu przez organ odwoławczy wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej nie zawiera jednoznacznego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić w tym miejscu należy, ze rolą organu odwoławczego nie jest jedynie kontrola słuszności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Ponownie rozpatrując odwołania od decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 5 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wnioski.
Z tych względów Sąd, na podstawie 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym w kwocie 497 zł (w tym 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a.