Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 lutego 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. i A. małżonków G. oraz B. M. od decyzji Wójta Gminy z dnia 14 listopada 2006 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budowy zespołu zabudowy jednorodzinnej wraz z wjazdami na działkach nr [...] i [...] położonych w P., gmina N. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że działki wskazane we wniosku wchodzą w skład kompleksu gruntów rolnych, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. przeznaczał te nieruchomości na grunty rolne. W takiej sytuacji zmiana przeznaczenia sposobu zagospodarowania terenu odbywa się w trybie przewidzianym w art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis art. 61 ust. 1 powołanej ustawy ustanawia enumeratywnie wymienione wymogi, które muszą być spełnione łącznie, aby organ mógł wydać pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
Planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Szczegółowe warunki określenia cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Według § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice analizowanego obszaru wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
Z wykonanej według powyższych reguł analizy wynika, iż obszar analizowany obejmuje wprawdzie częściowo zabudowę miejscowości P., ale jest to typowa zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych z budynkami mieszkalnymi, inwentarskimi i gospodarczymi i w zabudowie tej nie ma obiektu, który mógłby stać się podstawą do określenia przyszłych wytycznych projektowanych obiektów oraz wzorcem do kontynuowania i powielania.
Kontynuacja funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu zagospodarowania terenu (w tym użytkowanie obiektów). Zabudowa zagrodowa oraz budownictwo mieszkalne na gruntach rolnych przeznaczone dla rolników w obszarze analizowanym pozostają w sprzeczności z wnioskowaną budową zespołu zabudowy jednorodzinnej z wjazdami.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. i S. małżonkowie G. oraz B. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy.
Skarżący zarzucili, że decyzje te zapadły z naruszeniem zasady obiektywizmu oraz w oparciu o wadliwą interpretację przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Podnieśli, że Studium przygotowane w toku przeciągających się prac nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzone uchwałą Nr XXIII/97/04 Rady Gminy Niedźwiada z dnia 29 września 2004 r., przewiduje dla terenu, na którym położone są przedmiotowe działki, zabudowę mieszkaniową z funkcją agroturystyczną. Ponadto kontynuacja dotychczasowej funkcji nie oznacza, jak to przyjęły organy administracji orzekające w sprawie, wielokrotnej powtarzalności wzorca zabudowy, a powinna ona jedynie wskazywać wybór optymalnego w danych warunkach wzorca. W analizowanym obszarze istnieje już bowiem zabudowa jednorodzinna nie związana z produkcją rolną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Lu 329/07, oddalił skargę A. i S. małżonków G. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2007 r. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż wnioskowana zabudowa nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji bez znaczenia jest potencjalna możliwość uzbrojenia działek skarżących oraz aktualny dostęp do drogi publicznej. Przedmiotowe działki inwestorów znajdują się w terenie niezabudowanym, a przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej wymaganiom powołanego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.
Sąd uznał opracowaną analizę obszaru analizowanego za zgodną z wymogami prawa, ocenę tej analizy przez organy administracji za mieszczącą się w granicach swobodnej oceny dowodów, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji za odpowiadające kryterium przepisu art. 107 § 3 kpa.
W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.G. i B. M. zarzucili zaskarżonemu wyrokowi:
1/ naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uznanie, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Naruszeniem takim było nie uwzględnienie dokonanej przez inż. L. Z. analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także nieuwzględnienie fotografii istniejącej na analizowanym terenie zabudowy jednorodzinnej bez budynków inwentarskich,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak w uzasadnieniu wyroku wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi;
2/ naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1520/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
NSA uznał za trafny zarzut skargi kasacyjnej, co do naruszenia art. 141 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż w toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, pomimo nierozważenia i nieuwzględnienia przez organ administracji części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Skarżący zarówno w odwołaniu do SKO, jak i w skardze do Sądu podnosili zarzut istnienia w analizowanej części wsi P. zabudowy typowo mieszkaniowej (domów jednorodzinnych bez budynków inwentarskich i składowych) na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...]. Sąd nie ustosunkował się do tego zarzutu, który ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Za zasadny uznał także NSA zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nadrzędnym celem cytowanej ustawy jest gwarantowanie ładu przestrzennego zdefiniowanego w jej art. 2 pkt 1. W art. 61 ustawy "ład przestrzenny konkretyzuje się jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy".
Interpretowanie pojęcia "działki sąsiedniej" jako wąsko rozumianej działki leżącej w bliskim sąsiedztwie często blokowałoby możliwość wydania decyzji w sytuacjach, gdy ład przestrzenny nie byłby zagrożony. Systemowa wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do nadania pojęciu "sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 znaczenia szerokiego (K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, K. Kłakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 4. wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 493-494). Działka sąsiednia to, nieruchomość lub jej część położona w granicach "analizowanego obszaru", tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W rozpoznawanej sprawie w granicach tego obszaru znajdują się działki zabudowane obiektami typowo mieszkaniowymi.
Celem art. 61 powołanej ustawy nie jest blokowanie budownictwa. Fakt zróżnicowana budownictwa na działkach sąsiednich i panujący w gminie chaos budowlany nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym – nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1520/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpatrywanej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uzasadniona została istniejącą już na analizowanym obszarze zróżnicowaną i chaotyczną zabudową. Taka interpretacja jest sprzeczna z celem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż oznacza blokowanie budownictwa z powodu wadliwości istniejącej zabudowy.
Organy administracyjne orzekające w sprawie nie ustosunkowały się do podnoszonej w toku postępowania administracyjnego przez wnioskodawców okoliczności, iż na pobliskich działkach oprócz typowej dla wsi zabudowy zagrodowej znajdują się również domy mieszkalne jednorodzinne, którym nie towarzyszy zabudowa inwentarska i gospodarcza. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona, bowiem ma ona istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, a brak ustaleń w tym zakresie stanowił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
W sytuacji, gdy w wyznaczonym wokół działek budowlanych skarżących, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), obszarze analizowanym istnieją obiekty budowlane o takich samych funkcjach, jak obiekty wnioskowane, to istnieje obiektywna możliwość dokonania określenia optymalnego w danych warunkach wzorca dla planowanych inwestycji.
Organy administracji winny przy tym mieć na względzie, że ratio legis art. 61 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedynie przeciwdziałanie realizacji zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą, a nie hamowanie zabudowy. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu.
Przy dokonywaniu analizy obszaru położonego wokół działek wnioskodawców organy powinny uwzględnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już akcentowano konieczność szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej (por. przykładowo: wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143, z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r. II OSK 997/06, LEX nr 355295). Pojęcie działki sąsiedniej należy odnieść do nieruchomości z terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość, a nie jedynie do terenów położonych w najbliższym sąsiedztwie.
Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dokonać ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działek potencjalnych inwestorów wnioskujących o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i dokonać analizy zgodnie z interpretacją art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazaną powyżej. Uzasadnienie decyzji, która zostanie wydana winno spełniać wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 kpa.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 tejże ustawy.