Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], w obrębie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (odcinek J. L. - F.) - ul. [...] w J. L., odgradzającego działki nr ewid.[...] i [...], do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w J. L. rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt I Ns [...], w przedmiocie zasiedzenia części pasa drogowego w obrębie działki nr ewid. [...] w J. L. - uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił następująco okoliczności sprawy:
W dniu [...] marca 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. wpłynęło pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L., zawierające wniosek o przeprowadzenie kontroli budowy ogrodzenia działek nr ewid.[...], [...] i [...] w J. L..
W złożonym piśmie zarzucono, że w wyniku budowy ogrodzenia doszło do zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w J. L., będącej własnością Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
W toku postępowania wszczętego w związku z powyższym pismem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. ustalił, że działki o nr ewid.[...] i [...] w J. L. stanowią własność Z. i S. małż. M., natomiast działka nr ewid. [...] jest własnością Skarbu Państwa, oddaną w zarząd Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
S. M. w dniu [...] sierpnia 2001 r. dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia na działkach nr ewid.[...] i [...], w odległości 10 m od osi jezdni ul. [...] oraz w odległości 10 m od osi jezdni ul. [...]. Zgłoszenie to zostało przyjęte przez Starostę J. bez sprzeciwu.
W dniu [...] marca 2018 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę ogrodzenia, w wyniku której ustalił, że obiekt został posadowiony w odległości ok. 8,05 - 8,10 m od osi drogi krajowej nr [...]. Ogrodzenie posiada zmienną wysokość wynoszącą od 1,88 do 2,57 m oraz całkowitą długość ok. 49,63 m. Wykonane zostało z cegły klinkierowej z częściowym wypełnieniem przęsłami stalowymi.
W dniu [...] czerwca 2018 r. organ I instancji dokonał oględzin ww. działek, w wyniku których ustalił, że stan ogrodzenia w stosunku do poprzednio stwierdzonego nie uległ zmianie. Podczas oględzin S. M. przedłożył pisemne oświadczenie o wystąpieniu wspólnie z żoną Z. M. z wnioskiem do Sądu Rejonowego w J. L. o zasiedzenie części pasa drogowego w obrębie działki nr ewid. [...] w J. L..
W związku z powyższym organ I instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w J. L. o udzielenie informacji, czy przed Sądem tym toczy się postępowanie o zasiedzenie przez Z. i S. małż. M. części pasa drogowego w obrębie działki nr ewid. [...]. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w J. L., I Wydział Cywilny potwierdził fakt prowadzenia postępowania w tym przedmiocie pod sygn. akt I Ns [...].
W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie budowy spornego ogrodzenia, do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w J. L. rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt: I Ns [...]. Organ I instancji uznał bowiem, że sprawa zasiedzenia części pasa drogowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], stanowi zagadnienie wstępne w niniejszym postępowaniu.
Zażalenie na postanowienie organu I instancji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zarządca działki nr ewid. [...] podniósł, że kwestia ewentualnego zasiedzenia nieruchomości przez Z. i S. małż. M. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania.
Uwzględniając zażalenie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., będące przesłanką zawieszenia postępowania, ma miejsce wówczas, gdy wystąpią cztery elementy: zagadnienie to powstaje w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, jego rozstrzygnięcie jest konieczne przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji oraz istnieje zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne, którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie merytorycznej decyzji w sprawie. Organ administracji może zastosować instytucję zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe.
Organ odwoławczy stwierdził, że powyższa sytuacja nie zachodzi w niniejszym postępowaniu. Sprawa administracyjna jest bowiem rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili orzekania. Organy nadzoru budowlanego nie orzekają władczo kwestii przebiegu granic pomiędzy nieruchomością, na której zlokalizowana jest inwestycja budowlana, a nieruchomością sąsiednią, ani też kwestii prawa własności przedmiotowych nieruchomości, lecz opierają się w tym względzie na aktualnych dokumentach geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz na treści ksiąg wieczystych, które zgodnie z art. 76 k.p.a. korzystają z domniemania prawdziwości, jako dokumenty urzędowe.
W ocenie organu II instancji, zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie zachodzi sytuacja, w której w dacie orzekania nie byłoby możliwe wydanie decyzji. Okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości (na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego) nie przesądza zatem o istnieniu zagadnienia wstępnego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił ponadto uwagę, że kwestia posiadania przez inwestora prawa do zabudowy nieruchomości ma znaczenie w chwili zgłoszenia wykonywania robót budowlanych. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia w toku prowadzonego przez nadzór budowlany postępowania, oznacza to, że nie mógłby tego uczynić również w chwili dokonania zgłoszenia. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, gdyż nie uniemożliwia wydania merytorycznej (pozytywnej bądź negatywnej) decyzji administracyjnej. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy.
Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. M.. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania;
- - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne i w konsekwencji uznanie, że brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że kwestia ewentualnego zasiedzenia przez Z. i S. małż. M. części działki nr ewid. [...] położonej w J. L. ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania, a więc stanowi zagadnienie wstępne, przez co niniejsze postępowanie winno być zawieszone.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] sierpnia 2018 r.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ I instancji słusznie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, dochodząc do przekonania, że fakt wystąpienia przez skarżącą i jej męża z wnioskiem o zasiedzenia części pasa drogowego działki nr ewid. [...], na której zlokalizowano sporne ogrodzenie, tworzy zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r. - zdaniem skarżącej - skutkować będzie naruszeniem interesu prawnego jej oraz jej męża.
W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.
Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - ul. [...] w J. L., w obrębie działki nr ewid. [...], odgradzającego działki nr ewid.: [...] i [...]. Przypomnieć należy, że u podstaw wydanego w tym przedmiocie postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r. legło przekonanie, że rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego wydania przez Sąd Rejonowy w J. L. rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt I Ns [...] w sprawie z wniosku Z. M. i S. M. o zasiedzenie części pasa drogowego w obrębie działki nr ewid. [...], tj. gruntu, na którym zrealizowano przedmiotowe ogrodzenie. Powołane postanowienie organu I instancji zostało oparte na dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw do przypisania toczącemu się przez Sądem Rejonowym w J. L. postępowania w sprawie o zasiedzenie, waloru zagadnienia wstępnego dla postępowania zmierzającego do oceny legalności spornego ogrodzenia, uznać należy za słuszne.
Należy zauważyć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postepowanie właściwe. Powyższy przepis dotyczy zatem sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, nie jest w ogóle możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem uzyskanie przez inwestora rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o zasiedzenie gruntu, na którym zrealizowano obiekt budowlany - jakkolwiek może mieć wpływ na ocenę posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - to jednak nie uzależnia możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji co do legalności tego obiektu.
Jak wyjaśnił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2730/16 (LEX nr 2592572), orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny, tj. taki który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu, od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. Tego rodzaju orzeczenie nie decyduje zatem o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Oznacza to, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty inwestor nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym wobec organów nadzoru budowlanego, że jest właścicielem danej nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowania w sprawie określonego obiektu budowlanego, zobowiązany jest natomiast ocenić jego legalność (w tym kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania.
Należy zatem uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. bezzasadnie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w J. L. rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt I Ns [...] w sprawie z wniosku Z. M. i S. M. o zasiedzenie części pasa drogowego w obrębie działki nr ewid. [...]. Ocena legalności spornego ogrodzenia i wydanie odniesieniu do tego obiektu stosownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), nie jest bowiem niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy ww. wniosku i dopóki takie rozstrzygnięcie nie zapadnie, winno bazować na aktualnych danych z ewidencji gruntów i budynków.
Zasadnie zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postanowienie organu I instancji narusza dyspozycję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i uchylił to rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy jednocześnie zaznaczyć, że w postępowaniu zażaleniowym dopuszczalne jest odpowiednie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się w ograniczeniu rozstrzygnięcia organu II instancji do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego, bez uwzględnienia konsekwencji normatywnej w postaci jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego – jak to uczynił organ II instancji w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem uchylone postanowienie organu I instancji ma charakter wyłącznie incydentalny (a taki charakter ma postanowienie o zawieszeniu postępowania), jego wadliwość nie wiąże się z bezprzedmiotowością całego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 814/12, LEX nr 1392341; z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09, LEX nr 595469).
Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.