Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i L. małż. [...] (dalej również jako "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzinie zastępczej zawodowej środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego.
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Na podstawie umowy o utworzeniu rodziny zastępczej zawodowej z dnia [...] r. K. Z. i L. Z. zostali rodziną zastępczą zawodową od dnia [...] r. Obecnie w rodzinie zastępczej zawodowej skarżących przebywa czwórka dzieci. W dniu [...] r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. wpłynął wniosek skarżących dotyczący przyznania środków na utrzymanie domu mieszkalnego za okres 1 kwiecień - 30 czerwiec 2019 r. W toku postępowania organ wystąpił z pismem z dnia [...] r. do Organizatora Rodzinnej Pieczy Zastępczej Ośrodka Interwencji Kryzysowej w Ś. o potwierdzenie w opinii, potrzeby przyznania środków finansowych dla rodziny zastępczej zawodowej w osobach K. Z. i L. Z.. Opinia miała na celu dokonanie analizy kondycji finansowej rodziny zastępczej. W dniu [...] r. do PCPR w Ś. wpłynęła odpowiedź na w/w pismo od Organizatora Rodzinnej Pieczy Zastępczej Ośrodka Interwencji Kryzysowej w Ś., w której negatywnie zaopiniowano prośbę rodziny zastępczej o dofinansowanie kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego ze względu na brak informacji o dochodach skarżących.
W w/w opinii podkreślono, że wobec braku możliwości ustalenia wszystkich dochodów posiadanych przez rodzinę zastępczą zawodową organizator nie może rzetelnie przedstawić sytuacji dochodowej rodziny, dlatego też wydaje negatywną opinię. Podkreślono natomiast duże zaangażowanie wnioskodawców w wychowanie i rozwój czwórki dzieci przebywających pod ich opieką oraz ścisłą współpracę z koordynatorem rodzinnej pieczy zastępczej i dużą aktywność w podnoszeniu kwalifikacji poprzez czynny udział w szkoleniach.
Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskodawcom jako rodzinie zastępczej zawodowej środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej regulujące zasady przyznawania środków finansowych rodzinom zastępczym, a także wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK [...] jaki został wydany w sprawie [...] i L. Z. w przedmiocie pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej. Organ podniósł, że w powołanym wyroku, zostały wskazane kryteria i sposób ustalania dochodów rodziny oraz konieczność porównywania wydatków ponoszonych przez rodzinę do ich dochodów. Rodzina zastępcza odmówiła ujawnienia osobistych dochodów, dlatego organ kierując się negatywną opinią Organizatora Rodzinnej Pieczy Zastępczej w Ś. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy pieniężnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że od lipca 2017 r. do marca 2019 r. Ośrodek Interwencji Kryzysowej w Ś. wydawał im pozytywną opinię, natomiast za II kwartał 2019 r. opinia była negatywna, pomimo, że w zawodowej rodzinie zastępczej nie zaszły żadne istotne zmiany w tym okresie. Ponadto, wskazali, że ustawodawca tj. ministerstwo nie ustaliło kryteriów jakie powinny być brane przy wydawaniu opinii.
Organ odwoławczy, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśnił, że odmowa udzielenia informacji dotyczących osobistych dochodów skarżących podczas wywiadu środowiskowego, uniemożliwiła dokonanie analizy sytuacji finansowej rodziny, a to z kolei uzasadniało odmowę przyznania pomocy pieniężnej na refundację kosztów utrzymania domu jednorodzinnego na II kwartał 2019 r. Pracownik socjalny ustalił jedynie, że rodzina zastępcza zawodowa w II kwartale 2019 r. otrzymała na czwórkę wychowywanych dzieci świadczenia na pokrycie kosztów ich utrzymania w wysokości [...] zł, zaś wydatki na utrzymanie domu poniesione w II kwartale udokumentowane fakturami oraz oświadczeniami zamknęły się w kwocie [...]zł.
[...] i L. Z. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie. Wskazali, że stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie zawarte w piśmie z dnia [...] r. w spornej kwestii jest odmienne, a mianowicie, że ich osobiste dochody (wynagrodzenie z ich pracy i dochód z gospodarstwa rolnego) są ich dochodami osobistymi przeznaczanymi na potrzeby ich biologicznej rodziny.
Skarżący podnieśli, że środki finansowe, którymi dysponują nie są wystarczające z uwagi na fakt, że mają czwórkę dzieci z orzeczeniem o niepełnosprawności, a każde z nich ma inną niepełnosprawność. Dwójka dzieci jest codzienne dowożona do placówek oświatowych do L. (45 km w jedną stronę). Z racji sprawności i dyspozycyjności aut, skarżący zakupili na kredyt dwa auta, za które miesięcznie płacą [...] zł. Dokonując wyliczeń, jakie składają się na otrzymaną kwotę [...]zł wskazali, że podstawą dochodu są środki wypłacane na częściowe pokrycie utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej tj. [...] zł/ m-cznie na jedno dziecko.
Ponadto, wyjaśnili, że oprócz bycia zawodową rodziną zastępczą, posiadają także gospodarstwo rolne, na utrzymanie którego ponoszą koszty, żeby w porę dokonać właściwych upraw np. orka, siew, nawożenie, opryski, zbiór. Koszty gospodarstwa rolnego ponoszą z osobistych dochodów, na które składają się wynagrodzenie z tytułu umowy utworzenia zawodowej rodziny zastępczej oraz emerytura L. Z..
Dodatkowo podnieśli, ze zostając zawodową rodziną zastępczą udostępnili swój dom: 50m kw. na pokoje dzieci wykorzystane tylko na potrzeby rodziny zastępczej oraz części wspólne - 100 m kw. salon, kuchnia i łazienki. W związku z powyższym ponoszą z własnych środków koszty jego utrzymania, amortyzacji, napraw, remontów.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji została dokonana w trybie uproszczonym. Na wstępie zauważenia wymaga, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, natomiast skarżący nie wyrazili sprzeciwu.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U z 2019r. poz. 1111, dalej również jako "ustawa"), zgodnie z którym rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą.
Ustęp 3a cyt. artykułu stanowi natomiast, że środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do wykładni art. 83 ust. 3a w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Skarżący podnoszą bowiem, że dotychczas (w okresie od III kw. 2017 r. do I kw. 2019 r.) mieli wypłacane wnioskowane środki finansowe na utrzymanie domu rodziny zastępczej zawodowej, pomimo że w opinii OIK nie były ujawniane ich osobiste dochody. Natomiast stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wyraźnie uzależnia przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu w rodzinie zastępczej zawodowej od uzyskania pozytywnej opinii Organizatora Rodzinnej Pieczy Zastępczej.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. I OSK 2026/16 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym wyjaśniono, że skoro celem przyznania świadczenia określonego 83 ust. 3a w związku z art. 83 ust.2 ustawy jest poprawa sytuacji finansowej rodziny zastępczej, starosta zobowiązany jest (w przypadku zawodowej rodziny zastępczej) do partycypowania w kosztach utrzymania infrastruktury technicznej i mediów służących prawidłowemu wypełnianiu funkcji pieczy zastępczej. Prawo to jednakże nie może być uznane za bezwarunkowe. Poza koniecznością spełnienia podstawowego warunku, jakim jest sprawowanie pieczy nad co najmniej czworgiem dzieci lub osób dorosłych, warunkiem przyznania pomocy dodatkowo organizator rodzinnej pieczy zastępczej zobligowany jest potwierdzić zasadność przyznania tych środków w drodze opinii.
Jej treścią jest ocena zasadności wydatkowania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, jest to jednocześnie podstawa do wydania decyzji w przedmiocie dofinansowania. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2087/18 (dostępny w CBOSA), który został wydany w sprawie skarżących w przedmiocie odmowy przyznania środków na utrzymanie domu w lutym 2017 r. na podstawie art. 83 ust.2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przedmiotem sporu w tej sprawie był sposób ustalania sytuacji finansowej rodziny zastępczej, a mianowicie skarżący podważali zasadność wliczania do dochodów rodziny zastępczej, osobistych dochodów opiekunów dzieci, pochodzących z innych źródeł niż wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Wyrażone w tym wyroku stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednoznaczne i sprowadza się do uznania, że dochód z innych źródeł niż należności z tytułu prowadzenia pieczy zastępczej powinien być brany pod uwagę przy określaniu potrzeb przyznania rodzinie świadczenia z art. 83 ust. 2 ustawy, ponieważ rodzice zastępczy również korzystają z lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, w którym przebywają osoby powierzone ich pieczy, a więc powinni uczestniczyć w pokrywaniu kosztów jego utrzymania tak jak ma to miejsce w rodzinach, które nie sprawują pieczy zastępczej.
Ponadto, Sąd wskazał, że przepis art. 83 ust. 2 ustawy statuuje fakultatywne uprawnienie starosty do przyznania świadczenia w postaci pomocy dla rodziny zastępczej na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu. Decyzja taka zależy od woli organu, który może przyznać świadczenie w granicach posiadanych środków finansowych, jeżeli uzna, że jest ona uzasadniona szczególną sytuacją rodziny zastępczej. Natomiast art. 83 ust. 3a określa, że starosta obligatoryjnie przyznaje rodzinie zastępczej świadczenie na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: 1) rodzina posiada charakter zawodowy, 2) umieszczono w niej więcej niż trójkę dzieci lub osób, o których mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, 3) potrzeba przyznania środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej.
Przechodząc zatem do rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki do przyznania takiego świadczenia. Skarżący prowadzą od 1 lutego 2017 r. zawodową rodzinę zastępczą, w której przebywa czwórka dzieci, a więc rodzina posiada charakter zawodowy oraz umieszczono w niej więcej niż trójkę dzieci lub osób, o których mowa w art. 37 ust. 3 ustawy. Nie mniej jednak nie jest to wystarczające do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem potrzeba przyznania świadczenia z art. 83 ust. 2 ustawy nie została potwierdzona przez Organizatora Rodzinnej Pieczy Zastępczej z uwagi na brak analizy sytuacji finansowej skarżących, będącej skutkiem odmowy podania przez nich informacji o dochodach.
Sąd dokonując oceny stanu faktycznego w granicach przytoczonych regulacji prawnych zauważa, że organy obu instancji właściwie przeanalizowały stan faktyczny sprawy i dokonały prawidłowego rozstrzygnięcia. W świetle bowiem art. 83 ust. 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przyznanie środków pieniężnych na pokrycie wydatków mieszkaniowych rodziny zastępczej nie jest dowolne. Pomimo spełnienia przez skarżących kryterium wychowywania w rodzinie zastępczej powyżej trojga dzieci to brak uzyskania od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej opinii potwierdzającej potrzebę przyznania tych środków uniemożliwia przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej.
Należy mieć na względzie, że dochód z innych źródeł niż należności z tytułu prowadzenia pieczy zastępczej powinny być brane pod uwagę przy określeniu potrzeb przyznania świadczenia na utrzymanie domu lub mieszkania, ponieważ rodzice zastępczy również korzystają z mieszkania, w którym przebywają osoby powierzone pieczy, a więc powinny uczestniczyć w pokrywaniu kosztów jego utrzymania.
Przeprowadzenie analizy kondycji finansowej rodziny zastępczej na co składają się, dochody i wydatki rodziny związane z utrzymaniem lokalu i jego eksploatacją ma decydujące znaczenie w zakresie wydania opinii potwierdzającej zasadność przyznania środków finansowych. Przedmiotowa opinia ma na celu potwierdzenie zasadności wydatkowania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Brak danych w tym zakresie uniemożliwia zbadanie w jakim stopniu utrzymanie domu jednorodzinnego obciąża rodzinę, a to jest możliwe jedynie poprzez porównanie wydatków mieszkaniowych i dochodu rodziny. Z informacji uzyskanych na etapie postępowania administracyjnego wynika jedynie, że w II kwartale 2019 r. rodzina otrzymała na czwórkę wychowywanych przez nią dzieci świadczenia na pokrycie kosztów ich utrzymania w wysokości [...] zł, zaś wydatki na utrzymanie domu w tym okresie zamknęły się kwotą [...]zł.
Zwrócenia uwagi wymaga, że ustalenie dochodów rodziny i wydatków nie zmierza do obliczania kryterium dochodowego jakie przypada na członka rodziny, ale – co należy podkreślić – oceny w jakim stopniu utrzymanie lokalu mieszkalnego obciąża budżet rodziny oraz czy to obciążenie nie jest dotkliwe, a tym bardziej czy nie skutkuje obniżeniem poziomu funkcjonowania rodziny. Celem przyznania świadczenia określonego 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest bowiem poprawa sytuacji finansowej rodziny zastępczej, ale z zastrzeżeniem, że prawo to nie może być uznawane za bezwarunkowe.
W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę także powołane wyżej stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego w powołanych wyżej wyrokach z dnia 14 grudnia 2016 r., oraz 10 kwietnia 2019 r., negatywna opinia organizatora rodzinnej pieczy zastępczej uzasadniała odmowę przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego rodziny zastępczej zawodowej skarżących.
Odnosząc się zaś do pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] r. zauważyć należy, że nie stanowi ono źródła prawa, a ma charakter jedynie opiniodawczy. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Pismo to, nie może zatem stanowić podstawy uznania, że rodzinie zastępczej należy przyznać pomoc finansową w postaci środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego niezależnie od opinii OIK.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.