Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] r. Krajowa Izba Doradców Podatkowych wystąpiła do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej szczegółowych informacji oprowadzonych wiatach 2015-2018 postępowaniach karno-skarbowych i powiązanych z nimi postępowaniach kontrolnych (podatkowych). W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że jest samorządem zawodowym, który zrzesza osoby wykonujące zawód doradcy podatkowego. Do jej statutowych zadań należy m.in. przedstawienie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia i stosowania prawa, opracowywania projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego. W tym przypadku celem uzyskania informacji publicznej jest dokonanie analizy sposobu i skali korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej.
W szczególności jej intencją jest poddanie analizie okoliczności wszczynania postępowań karnych skarbowych prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Obecnie można postawić tezę, że organy podatkowe wszczynają postępowania karne skarbowe w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, tylko w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Uzasadnione jest zatem uzyskanie informacji w powyższym zakresie celem zajęcia stanowiska lub wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Naczelnik L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. uznając, że żądana informacja jest informacją przetworzoną w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, pismem z dnia [...] r. wezwał wnioskodawczynię do wykazania w terminie 14 dni szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego realizację wniosku. W odpowiedzi z [...] r. Izba wskazała, że niewątpliwie w interesie publicznym jest zbadanie instrumentalnego wszczynania postępowań karno – skarbowych.
Jeśli miałoby to na celu jedynie zawieszenie terminu przedawnienia tuż przed jego upływem praktyka taka pozostawałaby w sprzeczności z Konstytucją. Biorąc zaś pod uwagę znaczenie, jakie posiada instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych w wartościach Konstytucyjnych oraz ustawowe i statutowe jego zadania wskazane we wniosku polegające na formułowaniu stanowiska i opinii prawnych w zakresie stanowienia i stosowania prawa, w tym opracowywania projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Decyzją z [...]. Naczelnik L. Urzędu Celno – Skarbowego w B. P. odmówił udostępnienia przedmiotowych informacji. W uzasadnieniu podano, że o ile pozyskanie żądanych informacji może być uznane za realizację interesu publicznego, gdyż dotyczy podatników w ogóle, to jednak traci ona taki charakter w związku z oczekiwaniem na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 31/14, które wyeliminuje wątpliwości związane z kwestią konstytucyjności instytucji zawieszania biegu terminu przedawnienia. Poza tym nie wskazano realnego wpływu żądanych informacji na funkcjonowanie urzędu. W ocenie organu celem uzyskanie informacji jest kontrola Urzędu Celno- Skarbowego i wykrycie ewentualnych nieprawidłowości do czego jednak uprawnione są określone podmioty państwowe.
Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Zdaniem organu odwoławczego jasno sprecyzowano, że chodzi o informację przetworzoną przez którą należy rozumieć nie tylko informację, do wytworzenia której konieczny jest wysiłek intelektualny, ale również taką informację, która składa się z wielu informacji prostych, będących co prawda w posiadaniu organu, ale których wytworzenie wymaga np. zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, co w znacznej mierze zakłóca normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnia realizowanie przypisanych mu zadań. Tak jest w niniejszej sprawie.
Zatem dla jej udzielenia niezbędne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego, co jednak nie zostało spełnione. Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że uzyskanie informacji powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i że uzyskana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. W opinii Dyrektora prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej, o które wnosi wnioskodawca, nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich podstawie można było dokonać analizy funkcjonowania organów administracji skarbowej i przygotować dokumentację przeznaczoną do wykorzystania przez organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa. Ochrona tak rozumianego porządku publicznego byłaby pozorna, gdyby każde subiektywne przekonanie o niezgodności z Konstytucją RP określonych przepisów obowiązującego prawa, bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej uzasadniało angażowanie tych organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej, kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań.
Takie mechanizmy ochrony są adekwatne do sytuacji, w których twierdzenia o niezgodności z Konstytucją RP określonych przepisów obowiązującego prawa bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej oparte są jedynie na przypuszczeniach lub jak w niniejszej sprawie, wątpliwościach co do konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej i prawidłowości jego stosowania przez organy skarbowe (wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1056/14). W ocenie Dyrektora, nie uzasadnia również wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, powoływany przez odwołującą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. (sygn. akt P 30/11).
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie zaznaczył bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim zapytaniu nie zakwestionował co do zasady konstytucyjności zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wbrew stanowisku wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż uprawdopodobnione zostały nieprawidłowości w stosowaniu przez organy skarbowe art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej (wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1313/14). Subiektywne zatem przekonanie, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest powszechnie nadużywany w postępowaniach podatkowych, nie może zostać uznane za potwierdzenie faktu instrumentalnego i nieuprawnionego wykorzystywania tej regulacji przez organy skarbowe, a tym samym nie może być potwierdzeniem dla wystąpienia, po stronie odwołującego, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Nie jest również wystarczającym argumentem dla wykazania "szczególnej istotności" interesu publicznego w tej sprawie, powołanie się strony na zamiar dokonania analizy, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Nawet poprzez pryzmat zadań statutowych realizowanych przez odwołującego, m.in. w zakresie przedstawiania stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, czy też opracowywania projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego. Z definicji swojej bowiem, opinia prawna stanowi pomocniczy materiał analityczny, będący propozycją rozwiązania problemów prawnych. Nie jest dokumentem wiążącym i nie przesądza o ostatecznym kierunku działania instytucji.
W związku z tym, może, ale nie musi, być wykorzystana do usprawniania funkcjonowania organów państwa odpowiedzialnych za kształtowanie polityki fiskalnej, a co za tym idzie uzyskanie informacji publicznej przetworzonej nie stwarza Krajowej Izbie Doradców Podatkowych realnej możliwości poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krajowa Izba Doradców Podatkowych wskazała, że nie wszystkie żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej z tego tylko względu, że organ nie dysponuje systemem informatycznym pozwalającym na automatyczne wygenerowanie określonych danych. Dokonanie pewnej selekcji, czy zestawienia informacji prostych nie stanowi jeszcze o przetworzeniu informacji. Niewątpliwie nie jest informacją przetworzoną udzielenie odpowiedzi na pytania, takie jak: "Ile postępowań kontrolnych toczyło się z udziałem Organu w 2015 roku?", "Ile postępowań kontrolnych zostało wszczętych przez Organ w 2015 roku?", "W ilu przypadkach postępowań kontrolnych toczących się z udziałem Organu w 2015 r., postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia 2015 r?" (i odpowiednio za lata kolejne), etc. W zasadzie wszystkie pytanie znajdujące się w zakładkach "dane ogólne" za poszczególne lata w załączniku do wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowią podstawowe, niemalże statystyczne, informacje dotyczące działalności Organu, których udostępnienie nie wymaga żadnego przetworzenia, a jedynie stanowi prostą, techniczno-materialną czynność. Organ powinien udostępnić żądane informacje co najmniej w takim zakresie, w jakim nie wymagają one przetworzenia.
Odnosząc się natomiast do kwestii wykazania szczególnego interesu publicznego o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy skarżąca stwierdziła, że w rozpatrywanej sprawie miała miejsce niezgodna z Konstytucją, naruszająca istotę prawa do informacji, rozszerzająca wykładnia ograniczenia prawa do informacji. W jej mniemaniu interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia szeroko pojmowanego funkcjonowania państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Co więcej, wystarczy, że wskazany wpływ ma charakter potencjalny - niekonieczne jest jego udowodnienie. Nawet jeśli wnioskodawca nie wykaże, bądź nie będzie potrafił wykazać istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, który uprawniałby go do uzyskania jakiejś konkretnej informacji, to organ jako reprezentant władzy publicznej zobowiązany jest zbadać potencjalne istnienie takiego interesu.
Interes publiczny odnosi się w swojej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeżeli związane są one z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. W ocenie skarżącej jako organ samorządu zawodowego zrzeszającego doradców podatkowych wykonujących zawód zaufania publicznego jest upoważniona do analizowania, opiniowania i oceny prawidłowości nie tylko funkcjonowania organów administracji skarbowej, ale również stosowania konkretnych regulacji prawnych w postępowaniach prowadzonych przez te organy. Wykazana możliwość zainicjowania zmian w prawie (a w przekonaniu KIDP nawet sama możliwość zidentyfikowania i nagłośnienia problemu wadliwej praktyki stosowania określonych regulacji przez organy administracji skarbowej) wypełnia przesłankę szczególnej istotności interesu publicznego dla udostępnienia żądanych informacji.
Oczywistym jest, że w celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania organów administracji publicznej, koniecznym jest zapewnienie organizacjom pełnej wiedzy na temat praktyki orzeczniczej organów administracji skarbowej w żądanym zakresie. Zbadanie praktyki organów skarbowych w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych niewątpliwie leży w szczególnie istotnym interesie publicznym, co potwierdza również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zatem brak szczegółowego wyjaśnienia i uargumentowania obranego przez organy stanowiska we wskazanym zakresie, stanowi o arbitralności rozstrzygnięć, a tym samym również o nieprawidłowości decyzji odmownej.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Warunkiem rozpoznania jakiegokolwiek wniosku, czy żądania, środka odwoławczego strony złożonego w formie pisemnej jest spełnienie wymogów formalnych. Jeśli zatem pismo, albo załącznik do pisma, mający istotne znaczenie dla przyjęcia wniosku jest obarczony brakami formalnymi, nie jest możliwe badanie jego merytorycznej zasadności. Bez wątpienia odwołanie stanowi podanie w rozumieniu art. 63 § 1 kpa, powinno zatem zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i 3 kpa, oraz wskazywać, zgodnie z art. 128 zd.2 kpa, ze strona nie jest zadowolona z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Według art. 63 § 3 kpa podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powyższego przepisu wynika więc, że podpis jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej.
Warunkuje bowiem, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Brak podpisu oznacza, że podanie takie nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych i nie może być dalej procedowane. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe zasady obowiązują również w razie wydania decyzji przez organ władzy publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2019r. poz. 1429). Ust. 2 tego przepisu wprost stanowi, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust.2 wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z akt sprawy wynika jasno, że złożone odwołanie Krajowej Rady Doradców Podatkowych od decyzji Naczelnika L. Urzędu Celno – Skarbowego z dnia [...]. nie zostało podpisane. Z kolei Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie wezwał wnoszącego odwołanie do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa i rozpoznał odwołanie pomimo braku podpisu. Tymczasem, jak już wspomniano, brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania. W przypadku odwołania powoduje więc niemożność rozpoznania go przez organ administracji, a jeżeli to nastąpi, działanie organu odwoławczego kwalifikować się będzie jako rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.
Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r. poz. 2325) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]zł.