Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Starosty L. na podstawie art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zatwierdzono projekt budowlany i udzielono G. B. pozwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości S..
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że działka nr [...] posiada zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez teren działki nr [...] (współwłasność inwestora) oraz działki nr [...] i [...], na których ustanowiono służebność przejazdu i przechodu drogą o szerokości 5 m na czas nieokreślony. Ustanowienie służebności poświadcza akt notarialny Rep. A nr [...], sporządzony w dniu [...] listopada 1995 r. Organ wskazał, że w kwestii dotyczącej konieczności ustalenia warunków zabudowy na budowę zjazdu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 923/13, stwierdził, że skoro w myśl art. 29 ust. 1 o drogach publicznych na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskiwać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która dotyczyłaby tego samego zjazdu, gdyż warunki zabudowy w istocie są ustaleniem lokalizacji.
Odwołanie od tej decyzji wniósł S. B., współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości – działki nr [...]. Wniósł o wnikliwe przeanalizowanie dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę i o uchylenie decyzji Starosty. Zdaniem odwołującego, działka należąca do G. B. leży w znacznej odległości od drogi publicznej, tzn. nie jest położona przy drodze. Stwierdził, że Państwo B. otrzymali pozwolenie na budowę zjazdu na nie swoją działkę. Podał, że dokumentacja, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę zjazdu, została opracowana w 2011 r. na mapach do celów projektowych z tamtego okresu. Wskazał, że mapy te nie zostały uaktualnione. Stwierdził, że aby stwierdzić, czy posiadana dokumentacja jest zgodna z rzeczywistością, należało dokonać oględzin terenu. Podał, że budowa zjazdu została rozpoczęta. Wybudowano bowiem przepust o długości ok. 6 m, zlikwidowano rów przydrożny oraz granicę pomiędzy drogą powiatową a jego działką, co stanowi samowolę budowlaną.
Po rozpoznaniu tego odwołania, w dniu [...] marca 2015 r., z upoważnienia Wojewody L. wydana została decyzja znak: [...], uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzająca postępowanie w sprawie. Podstawę prawną tej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w związku z zawartymi w odwołaniu informacjami o rozpoczęciu budowy zjazdu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym niepożądanej ingerencji w działkę stanowiącą współwłasność S. B., Wojewoda L. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o wyjaśnienie sprawy i poinformowanie o rezultacie dokonanych oględzin. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę, w wyniku której nie stwierdził budowy zjazdu z drogi powiatowej nr [...] L. - L. - [...] na działkę nr [...] w miejscowości S., gm. K.. Podczas dokonanych czynności kontrolnych stwierdzono prowadzenie robót związanych z budową opaski bezpieczeństwa wzdłuż drogi powiatowej nr [...] na działkę nr [...] w obrębie jej pasa drogowego. Organ odwoławczy wskazał, że roboty prowadzone były przez Zarząd Dróg Powiatowych w L. na podstawie skutecznie przyjętego zgłoszenia zamiaru budowy i z zachowaniem jego warunków.
Organ drugiej instancji wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na wniosek S. B. wszczął postępowanie w sprawie "budowy zjazdu mimo braku pozwolenia". Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie budowy zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr [...], podnosząc, że w tym przypadku wykonanie obniżenia opaski bezpieczeństwa ze spadkami o innych parametrach niż wymagania przepisów techniczno- budowlanych dla zjazdów oraz ułożenie przepustowych rur betonowych nie jest tożsame z budową zjazdu z drogi publicznej. Podał, iż w związku z rozbieżnością charakteru wykonanych przez zarządcę drogi robót budowlanych z wymogami, jakimi powinien odpowiadać zjazd indywidualny, uznać należy, że takie umożliwienie dostępu do działki nie oznacza budowy zjazdu.
Wojewoda podniósł, że decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. została uchylona a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...]. Organ nadzoru budowlanego drugiej instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie rozstrzyga w sposób nie budzący wątpliwości kwestii budowy zjazdu z drogi powiatowej [...] na działkę nr [...]. Wskazał, iż w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 4 pkt 8) zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podał, że nie można uznać za nieodbiegające istotnie od dokonanego zgłoszenia wykonanie przez inwestora dodatkowo dwóch przepustów, skoro wykonanie przepustów objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem WINB, nie można wykluczyć, iż zamiarem Zarządu Dróg Powiatowych w L. było rozpoczęcie budowy zjazdu, skoro zgodnie z uzyskanymi wyjaśnieniami inwestora, dodatkowe obniżenie opaski bezpieczeństwa i przepusty wykonano w celu ułatwienia dostępu do przylegających do drogi nieruchomości.
W kontekście przytoczonego stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda L. uznał, że roboty objęte zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę zostały rozpoczęte przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr ew. [...] (jako obsługa komunikacyjna działki nr ew. [...]). Inwestorem prowadzonych robót był zarządca drogi, tj. Zarząd Dróg Powiatowych w L.. Na podstawie skutecznie przyjętego zgłoszenia dokonana została przebudowa drogi powiatowej nr [...] L. - L. - [...] w zakresie wykonania opaski bezpieczeństwa. Wykonany został m.in. przepust rurowy zawnioskowany przez G. B. w dniu [...] września 2014 r.
Tymczasem, jak podkreślił organ odwoławczy, decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ podkreślił, że w myśl art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Prowadzi to do stwierdzenia, że w wypadku rozpoczęcia robót budowlanych nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej te roboty. Postępowanie polegające na rozpatrzeniu wniosku dotyczącego wykonanych lub nawet rozpoczętych robót należy zatem uznać za bezprzedmiotowe.
Skargę na tę decyzję wniosła G. B., żądając jej uchylenia w całości i zasądzenia od Wojewody L. zwrotu kosztów postępowania.
Decyzji Wojewody L. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez dowolne przyjęcie, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora N. B. z dnia [...] marca 2015 r. i zawarte w niej stanowisko może w jakikolwiek sposób przesądzać o nieprawidłowości czy bezprzedmiotowości decyzji Starosty L. z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Jedną z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zasada ta oznacza, że jeśli zażąda tego w stosownym terminie strona lub inny uprawniony podmiot, sprawa rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji jest na nowo rozpoznawana i rozstrzygana przez organ drugiej instancji.
Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego umożliwia naprawienie błędów popełnianych przez organy niższych stopni oraz ułatwia zachowanie jednolitości działania administracji. Przede wszystkim jednak dwuinstancyjność postępowania stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz innych uczestników postępowania. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w konsekwencji nie tylko w określoną koncepcję organizacyjną funkcjonowania administracji publicznej, ale także w sferę praw obywatelskich.
Wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z właściwych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).
Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom stron.
W niniejszej sprawie Wojewoda L. naruszył w sposób istotny tak rozumianą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
S. B. złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. B. pozwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) na działkę o nr [...] w miejscowości S.. Organ odwoławczy miał zatem obowiązek rozpoznać po raz drugi sprawę z wniosku G. B. o zatwierdzenie tego projektu i udzielenie pozwolenia na budowę tego zjazdu.
Organ ten uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że budowa zjazdu została rozpoczęta przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę.
W istocie, art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego, obliguje do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostaną rozpoczęte przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę.
Analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy prowadzi jednak do wniosku, że organ drugiej instancji nie miał wystarczających podstaw do wydania rozstrzygnięcia tej treści, przez co w sposób istotny naruszył dyspozycję art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego.
Nie ulega wątpliwości, że aby uznać wydanie decyzji w oparciu o powołany przepis za zgodne z prawem, okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych, których dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę przed wydaniem tego pozwolenia, musi być bezspornie ustalona.
Tymczasem postepowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ drugiej instancji nie doprowadziło do jednoznacznych, nie budzących wątpliwości ustaleń w tej kwestii. Organ odwoławczy, przyjmując, że G. B. rozpoczęła budowę zjazdu zanim uzyskała ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, ograniczył się bowiem do powołania się na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] marca 2015 r.
Wojewoda L. wskazał, że z uzasadnienia tej decyzji wynika, że "roboty objęte zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę zostały rozpoczęte przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr ew. [...] (jako obsługa komunikacyjna działki nr ew. [...])".
Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. stwierdzono, że "zgromadzony materiał dowodowy nie rozstrzyga w sposób nie budzący wątpliwości kwestii budowy zjazdu z drogi powiatowej [...] na działkę nr [...]" (k. 40 akt adm.). Z uwagi na zaistniałe wątpliwości organ nadzoru budowlanego uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Niezrozumiałym jest zatem, dlaczego organ odwoławczy w niniejszej sprawie przyjął te okoliczności za ustalone przez organ nadzoru budowlanego, skoro z decyzji tego organu wprost wynika, że kwestia rozpoczęcia budowy zjazdu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę przez G. B. nie została rozstrzygnięta.
Okoliczność, że roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę w niniejszej sprawie zostały rozpoczęte przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda L. ustalił wyłącznie na podstawie stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego "nie można wykluczyć, że zamiarem inwestora było rozpoczęcie budowy zjazdu, skoro zgodnie z uzyskanymi wyjaśnieniami inwestora, dodatkowe obniżenie opaski bezpieczeństwa i przepusty wykonano w celu ułatwienia dostępu do przylegających do drogi nieruchomości".
Wniosek ten jest bez wątpienia zbyt daleko idący, tym bardziej, że organ nadzoru budowlanego drugiej instancji wskazał jedynie, że "skoro dodatkowe obniżenia opaski bezpieczeństwa i przepusty wykonano w celu ułatwienia dostępu do przylegających do drogi nieruchomości, to nie można wykluczyć, że zamiarem inwestora było rozpoczęcie budowy zjazdu". Ze sformułowania: "zamiarem inwestora było rozpoczęcie budowy zjazdu" nie sposób wywnioskować, że inwestor tę budowę rozpoczął.
Wojewoda L. nie poczynił żadnych własnych ustaleń co do tego, czy inwestorka G. B. rozpoczęła budowę zjazdu z drogi powiatowej [...] na działkę nr [...] zanim uzyskała pozwolenie na budowę, a jeżeli tak, to w jakiej dacie to nastąpiło, co jest nieodzowne w przypadku zastosowania art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego jako podstawy rozstrzygnięcia. Organ naruszył tym samym obowiązki procesowe wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 k.p.a.
Podkreślenia wymaga również, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "roboty objęte zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę zostały rozpoczęte przed uprawomocnieniem się tej decyzji". Organowi umknęło, że inwestora, który rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej (a tym bardziej nieprawomocnej) decyzji o pozwoleniu na budowę nie można traktować jak sprawcy samowoli budowlanej, tj. osoby, która rozpoczęła budowę, nie mając w ogóle decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczynając budowę na podstawie nieprawomocnej lub nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego (tak m. in. wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06, niepublikowane).
Do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowie na podstawie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wystarczy zatem ustalenie, że budowa została rozpoczęta przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu, tak jak to uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie, ale trzeba jednoznacznie stwierdzić, że budowa została rozpoczęta zanim decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, czego w sprawie zaniechano.
Powyższe uchybienie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji rozpozna w całości wniosek G. B. o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) na działkę o nr [...] w miejscowości S.. W pierwszej kolejności ustali, czy, a jeżeli tak, to kiedy, została rozpoczęta budowa tego zjazdu. W tym celu przeprowadzi uzupełniające postepowanie dowodowe, do czego upoważnia art. 136 k.p.a.
Organ ten weźmie także pod uwagę okoliczności związane z prowadzeniem robót przez zarządcę drogi, w tym, czy roboty te miały na celu budowę zjazdu na posesję skarżącej, czy też miały inny zakres, a nade wszystko, co w ich wyniku zostało ostatecznie wykonane i jaki ma to wpływ na rozstrzygnięcie wniosku G. B. o udzielenie pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.