Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S. sp. [...] z siedzibą w L. (dalej jako: skarżąca lub Spółka), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] września 2019 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu 31 stycznia 2019 r., realizując obowiązek wynikający z art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010; dalej jako: u.c.p.g.) Spółka złożyła sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za II półrocze 2018 r.
Po weryfikacji sprawozdania i wymianie korespondencji ze Spółką, pismem z [...] marca 2019 r. organ I instancji poinformował skarżącą o błędnej klasyfikacji odpadów komunalnych. Błąd polegał na wykazaniu w sprawozdaniu odpadów o kodzie 15 01 01 – opakowania z papieru i tektury oraz o kodzie 15 01 02 – opakowania z tworzyw sztucznych. W odpowiedzi Spółka złożyła korektę sprawozdania (w zakresie innych elementów), ale w dalszym ciągu zawierającą sporne kody odpadów. W tej sytuacji organ I instancji wezwał Spółkę do poprawienia informacji zawartych w korekcie sprawozdania, wyznaczając 14-dniowy termin. W odpowiedzi na wezwanie Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że zastosowana klasyfikacja odpadów jest prawidłowa.
Decyzją z [...] września 2019 r. Prezydent Miasta L. nałożył na Spółkę karę pieniężną w związku z niezastosowaniem się do wezwania w sprawie uzupełnienia i poprawienia informacji zawartych w ww. sprawozdaniu w kwocie 500 zł. W ocenie organu zastosowana przez Spółkę klasyfikacja odpadów jest nieprawidłowa, gdyż nie uwzględnia zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta L. (uchwała Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r.; [...]; dalej jako: Regulamin). Zgodnie z przepisami Regulaminu, odebrane odpady metali, tworzyw sztucznych i opakowań wielomateriałowych oraz papieru i tektury, w tym odpadów opakowaniowych z papieru i tektury nie są odpadami opakowaniowymi będącymi odpadami komunalnymi zbieranymi selektywnie lub zmieszanymi odpadami opakowaniowymi, które klasyfikuje się w podgrupie 15 01, gdyż na terenie nieruchomości w L. nie ustanowiono selektywnego zbierania i odbierania opakowań z papieru i tektury oraz z tworzyw sztucznych.
W związku z tym odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości przez Spółkę powinny być klasyfikowane pod kodem z grupy 20 (odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie), a nie pod kodem z grupy 15 (odpady opakowaniowe).
W odwołaniu od decyzji Spółka podniosła zarzuty naruszenia: art. 9x ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że sprawozdanie sporządzone przez skarżącą jest nierzetelne; art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701, ze zm.; dalej jako: u.o.) oraz przepisów wykonawczych poprzez wadliwą klasyfikację odpadów i narzucenie tej błędnej klasyfikacji Spółce; art. 4 u.o. poprzez uznanie, że to organ może zadecydować o zaliczeniu odpadów do danej kategorii, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawozdanie złożone przez skarżącą jest nierzetelne.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium powołało się na przepisy Regulaminu i stwierdziło, że na terenie gminy L. nie obowiązuje selektywna zbiórka odpadów z podziałem na odpady opakowaniowe i oddzielnie na odpady stanowiące poszczególne frakcje z tych samych substancji tj. dla przykładu oddzielnie opakowania z papieru oraz papier i tekturę. Tym samym na terenie miasta L. nie jest możliwe, a czego domaga się skarżąca Spółka, oddzielne klasyfikowanie odpadów z tych samych substancji do grup ujętych w kategorii 15 i 20. Obowiązującą w mieście L. kategorią jest kategoria 20. W § 1 ust. 1 pkt 1-3 Regulamin wyraźnie dokonuje połączenia odpadów z opakowaniami wykonanymi z tej samej substancji tj. np. papieru i tektury z opakowaniami z papieru i tektury. Wyklucza tym samym podział opadów na odrębne kategorie tj. 15 i 20. W związku z powyższym odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości na terenie gminy L. przez podmiot odbierający odpady komunalne powinny być klasyfikowane pod kodem z grupy 20 (odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie), a nie pod kodem z grupy 15 (odpady opakowaniowe).
Z kolei odwołując się do ustawowej definicji odpadów komunalnych, Kolegium wywiodło, iż dany odpad jest odpadem komunalnym dlatego, że spełnia przesłanki definicji legalnej odpadu komunalnego, a kod odpadu ma charakter wtórny, jest skutkiem kwalifikacji odpadu przez jego wytwórcę/posiadacza. Przed przygotowaniem karty przekazania odpadów należy dokładnie sprawdzić jakie odpady są przekazywane, ponieważ to wytwórca/posiadacz takiego odpadu ponosi odpowiedzialność za nadanie poprawnego kodu. Przyjmujący odpad może zakwestionować kod odpadu podany w karcie przekazania odpadów i nie składać na niej podpisu oraz poprosić wystawiającego kartę o zmianę klasyfikacji odpadów, a nawet odmówić odbioru odpadów zaklasyfikowanych pod złym kodem. Obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych, lecz spoczywa na posiadaczu odpadów.
Kolegium powołało się również na dokumentację przetargową dotyczącą zamówienia publicznego na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych na terenie miasta L. i wywiodło na tej podstawie, że skarżąca Spółka była informowana przed rozpoczęciem działalności na terenie miasta L. o szczegółowych warunkach w zakresie selektywnego zbierania odpadów, a tym samym również o zasadach sprawozdawczości wynikających tak z przepisów ustawowych, jak i aktów prawa miejscowego, w tym Regulaminu.
Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób było uznać sprawozdania sporządzonego przez Spółkę jako rzetelne w rozumieniu art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Sprawozdanie zawierało niewłaściwą kwalifikację odpadów. Ponieważ skarżąca nie zastosowała się do wezwania dotyczącego uzupełnienia lub poprawienia sporządzonego nierzetelnie sprawozdania, w konsekwencji wymierzono jej karę pieniężną w najniższej przewidzianej ustawą kwocie.
W skardze do sądu administracyjnego Spółka podniosła zarzuty naruszenia:
(1) art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że sprawozdanie sporządzone przez skarżącą jest nierzetelne, co uprawnia organ do nałożenia na nią kary pieniężnej, podczas gdy sprawozdanie zostało sporządzone w sposób prawidłowy i kompletny;
(2) art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923, ze zm.), poprzez nieznajdujące oparcia w przepisach stwierdzenie, że jedyną prawidłową klasyfikacją odpadów komunalnych jest zaliczenie ich do grupy 20 (odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie), podczas gdy prawidłowe i zgodne z przepisami jest również kwalifikowanie niektórych odpadów komunalnych do podgrupy 15 01, a w konsekwencji błędne uznanie, że sprawozdanie złożone przez Spółkę jest nierzetelne;
(3) art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez narzucenie podmiotowi odbierającemu odpady komunalne określonej kwalifikacji odpadów w sytuacji kiedy organy nie weryfikowały charakteru i składu tych odpadów, a w konsekwencji nie były uprawnione do dokonania takiej kwalifikacji;
(4) art. 4 u.o. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że o zaliczeniu odpadów do danej kategorii może zadecydować organ, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawozdania sporządzone przez skarżącą są nierzetelne;
(5) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 4a u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym na datę sporządzania sprawozdania), poprzez dokonanie błędnej wykładni przejawiającej się w uznaniu, że rada gminy, za pośrednictwem Regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie miasta, jest uprawniona do narzucenia podmiotowi odbierającemu odpady kwalifikacji odpadów komunalnych pod określonym kodem;
(6) uchwały Rady Miasta L. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie miasta L., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść Regulaminu wyklucza zakwalifikowanie odpadów pod kodem z grupy 15 (odpady opakowaniowe), a w konsekwencji otrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji kiedy winna zostać uchylona a postępowanie I instancyjne umorzone;
(7) § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów w związku z Regulaminem, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe oddzielne klasyfikowanie odpadów z tych samych substancji do grup ujętych a kategorii 15 i 20; (8) art. 138 §1 pkt 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji kiedy decyzja ta jako naruszająca przepisy powinna zostać uchylona a postępowanie w I instancji umorzone.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja nakładająca administracyjna karę pieniężną za przekazanie nierzetelnego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za II półrocze 2018 r. (art. 9x ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 9n u.c.p.g.). Ustawodawca za powyższy delikt administracyjny przewidział karę pieniężną w wysokości od 200 zł do 500 zł, jeżeli sprawozdanie zostanie uzupełnione lub poprawione w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 9p ust. 2, a w przypadku niezastosowania się do wezwania od 500 zł do 5000 zł. Niesporne jest, że skarżąca Spółka nie zastosowała się do wezwania organu I instancji do poprawienia sprawozdania.
Nierzetelności sprawozdania złożonego przez skarżącą organy obydwu instancji upatrują w zastosowaniu błędnej klasyfikacji odpadów komunalnych, w odniesieniu do odpadów dla których Spółka przypisała kody 15 01 01 – opakowania z papieru i tektury oraz o kodzie 15 01 02 – opakowania z tworzyw sztucznych. Spółka kwestionuje stanowisko organów, konsekwentnie argumentując, że podana przez nią klasyfikacja odpadów jest prawidłowa. W ocenie Sądu nieprawidłowa klasyfikacja odpadów może przesądzać o nierzetelności sprawozdania. Cały spór sprowadza się zatem w istocie do kwestii prawidłowości klasyfikacji odpadów w złożonym przez spółkę sprawozdaniu za
II półrocze 2018 r. Wątpliwości budzi zastosowanie kodów z grupy 15 01.
Szczegółowa klasyfikacja odpadów (w zakresie miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy, dotyczącej prawidłowości sporządzenia sprawozdania za I półrocze 2018 r.) została zawarta we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 3 u.o. (na marginesie jedynie należy dodać, że aktualnie obowiązuje nowe rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów; Dz. U. z 2020 r., poz. 10; nie ma ono jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie).
Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia, kod 15 01 obejmuje: Odpady opakowaniowe (włącznie z selektywnie gromadzonymi komunalnymi odpadami opakowaniowymi). W ramach tego kody wyodrębniono jako szczegółowe pozycje m.in.: 15 01 01 – Opakowania z papieru i tektury; 15 01 02 – Opakowania z tworzyw sztucznych; 15 01 03 – Opakowania z drewna; 15 01 04 – Opakowania z metali; 15 01 05 – Opakowania wielomateriałowe; 15 01 06 – Zmieszane odpady opakowaniowe; 15 01 07 – Opakowania ze szkła. Z kolei kod 20 01 obejmuje: Odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie (z wyłączeniem 15 01); w ramach tego kodu dalsze szczegółowe pozycje, m.in.: 20 01 01 – Papier i tektura, 20 01 02 – Szkło; 20 01 38 – Drewno inne niż wymienione w 20 01 37; 20 01 39 – Tworzywa sztuczne; 20 01 40 – Metale.
Objaśnienia do klasyfikacji zawierają m.in. następujące zapisy: Odpady klasyfikuje się według źródła powstawania w grupach od 01 do 12 lub od 17 do 20, przypisując im odpowiedni sześciocyfrowy kod określający rodzaj odpadu (z wyłączeniem kodów kończących się na 99), z zastrzeżeniem akapitu 5 i 6. W przypadku nieodnalezienia odpowiedniej pozycji w grupach od 01 do 12 lub od 17 do 20 odpady klasyfikuje się w grupach od 13 do 15. Odpady opakowaniowe będące odpadami komunalnymi, jeśli są zbierane selektywnie lub występują jako zmieszane odpady opakowaniowe, klasyfikuje się w podgrupie 15 01, a nie w podgrupie 20 01.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że odpady opakowaniowe mogą mieścić się w kategorii odpadów komunalnych, jeśli spełnione są przesłanki określone w definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem odpadów komunalnych rozumie się to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Wywody powoływane w obydwu decyzjach co do interpretacji tej definicji są prawidłowe, choć nie przybliżają do rozwiązania problemu stanowiącego oś sporu.
Jeżeli odpady opakowaniowe stanowią odpady komunalne, mogą być potencjalnie klasyfikowane do dwóch grup w klasyfikacji odpadów określonej w rozporządzeniu. Należy zatem znaleźć kryterium, które pozwoli na dokonanie właściwej klasyfikacji. Treść objaśnień do katalogu odpadów zawartego w ww. rozporządzeniu wydaje się wskazywać, że kluczowe znaczenie ma kwestia selektywnego zbierania odpadów opakowaniowych.
Szukając właściwej drogi interpretacji tego pojęcia należy uwzględnić nie tylko zapisy Regulaminu, na który powołują się organy, ale również przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. 2019 r., poz. 2028), wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4a u.c.p.g. Przepis ten w istocie determinował treść aktu prawa miejscowego, jakim jest Regulamin. Wynikało to z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w okresie, jakiego dotyczy obowiązek sprawozdawczy: regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.
Z treści rozporządzenia z 2016 r. wynika, że poszczególne frakcje odpadów zbieranych selektywnie, tj. papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne, odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów (§ 3) obejmowały również odpady opakowaniowe (§ 4). Zatem: w skład frakcji papieru prawodawca zaliczał odpady z papieru, w tym tektury, odpady opakowaniowe z papieru i odpady opakowaniowe z tektury (ust. 1), w skład frakcji szkła – odpady ze szkła, w tym odpady opakowaniowe ze szkła (ust. 2), w skład frakcji metale i tworzywa sztuczne – odpady metali, w tym odpady opakowaniowe z metali, odpady tworzyw sztucznych, w tym odpady opakowaniowe tworzyw sztucznych, oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe.
Biorąc pod uwagę treść rozporządzenia, w stanie prawnym miarodajnym dla oceny obowiązku sprawozdawczego nie było podstaw do wprowadzenia (na poziomie obowiązków wytwórcy) segregacji odpadów komunalnych w ramach danej frakcji na odpady opakowaniowe i inne. Takiego obowiązku nie nakładał również (i nie nakłada aktualnie) Regulamin, którego treść w § 1 została w istocie zdeterminowana treścią rozporządzenia z 2016 r. Zgodnie z § 1 ust. 1 Regulaminu, odpady komunalne powstałe na terenie nieruchomości zbierane są selektywnie z podziałem na frakcje obejmujące następujące rodzaje odpadów: (1) papier i tektura, w tym odpady opakowaniowe z papieru i tektury; (2) metale i tworzywa sztuczne obejmujące odpady metali, w tym odpady opakowaniowe z metali, odpady tworzyw sztucznych, w tym odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe; (3) szkło bezbarwne i kolorowe, w tym odpady opakowaniowe ze szkła; (4) odpady ulegające biodegradacji obejmujące w szczególności bioodpady: odpadki warzywne i owocowe, obierki, fusy po kawie i herbacie oraz resztki żywności; (5) odpady zielone ulegające biodegradacji w procesie kompostowania obejmujące w szczególności: skoszoną trawę, liście, drobne gałęzie, rośliny z ogródków; (6) przeterminowane leki; (7) przeterminowane chemikalia obejmujące przepracowane oleje, rozpuszczalniki, farby wodne i olejne, środki ochrony roślin, w tym opakowania po tych środkach; (8) zużyte baterie i zużyte akumulatory; (9) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, w tym zużyte świetlówki oraz zużyte energooszczędne źródła światła; (10) zużyte opony z samochodów osobowych i ciężarowo-osobowych, motocykli, motorowerów, rowerów, wózków rowerowych i inwalidzkich, czterokołowców oraz przyczep do tych pojazdów; (11) odpady budowlane i rozbiórkowe pochodzące z przebudowy, montażu lub remontów w budynku prowadzonych we własnym zakresie przez właścicieli nieruchomości obejmujące w szczególności: beton, gruz betonowy, cegły, gruz ceglany, potłuczona ceramika, potłuczone szkło okienne; (12) meble i inne odpady wielkogabarytowe obejmujące odpady, które ze względu na swoje rozmiary i masę nie mogą być umieszczone w pojemnikach stosowanych na terenie nieruchomości, w szczególności łóżka, materace, wózki dziecięce, deski, choinki, grube gałęzie, z wyłączeniem odpadów, o których mowa w ust. 1 pkt 9 i 11). Zgodnie z § 1 ust. 2 Regulaminu, pozostałe, niewymienione w ust. 1, odpady komunalne powstałe na terenie nieruchomości kwalifikuje się jako zmieszane odpady komunalne.
Skoro ani rozporządzenie z 2016 r., ani Regulamin, w stanie prawnym obowiązującym w 2018 r., nie nakładały obowiązku segregacji odpadów komunalnych (na poziomie wytwórcy) w ramach danej frakcji na odpady opakowaniowe i inne, to klasyfikację odpadów w świetle rozporządzenia z 2014 r. (z uwzględnieniem objaśnień) w spornym zakresie można interpretować dwojako:
Po pierwsze, można wywodzić, że warunkiem klasyfikacji do grupy 15 01 jest selektywna zbiórka, ale nie w odniesieniu do całej frakcji (np. papieru, szkła, tworzyw sztuczny etc.), lecz w odniesieniu do kategorii odpadów opakowaniowych. Innymi słowy: klasyfikację 15 01 można stosować wówczas, jeśli w danej gminie obowiązuje selektywna zbiórka odpadów opakowaniowych w ramach danej frakcji lub w sposób zmieszany. Wymagałoby to zatem wydzielenia w ramach frakcji odrębnej grupy odpadów opakowaniowych, np. odrębnie należy zbierać papier nie stanowiący odpadu opakowaniowego oraz papierowe odpady opakowaniowe. Alternatywnie: klasyfikacja do podgrupy 15 01 byłaby możliwa również przy wyodrębnieniu zbiórki odpadów opakowaniowych zmieszanych (gromadzonych ogółem).
Po drugie, można również przyjąć taką interpretację, że pojęcie segregacji odnosi się do oddzielenia wyodrębnionych w rozporządzeniu frakcji (papier, szkło, metal, tworzywa sztuczne) od innych odpadów komunalnych (zmieszanych), bez konieczności dodatkowego wyodrębnienia w ramach frakcji odpadów opakowaniowych. W związku z tym, jeśli odpady opakowaniowe są gromadzone w ramach frakcji, nawet z odpadami, które nie są odpadami opakowaniowymi, spełniony jest warunek segregacji odpadów opakowaniowych. W związku z tym, niezależnie od tego, czy odpady opakowaniowe są wyodrębnione w ramach danej frakcji, mogą być klasyfikowane do kodu 15 01. Zasadniczą słabością tej koncepcji jest to, że w przypadku, kiedy odpady opakowaniowe nie są wyodrębniane w ramach danej frakcji, wszystkie odpady w ramach danej frakcji (papier, szkło, metal, tworzywa sztuczne etc.) będą klasyfikowane do kodu 15 01, choć część z tych odpadów nie będzie stanowić odpadów opakowaniowych.
Przykładowo: do tego samego kodu 15 01 klasyfikowane byłyby wszystkie odpady papierowe, niezależnie od tego, czy są odpadami opakowaniowymi czy też nie. Innymi słowy, w ten sposób do kodu 15 01 klasyfikowane byłyby zarówno odpady opakowaniowe, jak i odpady inne, w ramach tej samej frakcji (np. odpady opakowaniowe z papieru oraz odpady papierowe nie będące zużytymi opakowaniami). W ocenie Sądu z taką interpretacją trudno się zgodzić, podważa ona bowiem sens klasyfikacji odpadów. Trudno zaakceptować stanowisko, które prowadzi do konkluzji, że w sprawozdaniach odbiorców odpadów wszystkie odpady z danej frakcji są klasyfikowane do kodu przypisanego do odpadów opakowaniowych, choć w znacznej części nie są takimi odpadami opakowaniowymi. Wypacza to sens zarówno klasyfikacji odpadów i wyodrębnienia dwóch różnych grup (np. oddzielnie odpady opakowaniowe np. z papieru, oddzielnie sam papier), jak i sprawozdań, które powinny odzwierciedlać rzeczywisty stan odpadów.
W związku z tym, w ocenie Sądu co do zasady prawidłowa jest pierwsza koncepcja wykładni. Wymaga ona jednak dokonania pewnych uzupełnień, nie może bowiem prowadzić do nieracjonalnych wniosków.
Argumentacja organów opiera się właśnie na tej pierwszej koncepcji wykładni i to rozumianej nader ściśle. Skoro w odniesieniu do odpadów komunalnych w 2018 r. nie było obowiązku (w ramach segregacji odpadów przez wytwórcę) wyodrębnienia odpadów opakowaniowych, to na tym etapie nie było w ogóle możliwości kwalifikowania jakichkolwiek odpadów opakowaniowych do kodu 15 01, bo nie był spełniony warunek szczególny segregowania odpadów opakowaniowych (wyodrębnienia ich z pozostałych odpadów w ramach tej samej frakcji). Do kodu 15 01 mogły być klasyfikowane wyłącznie odpady opakowaniowe inne niż komunalne.
Słabością analizowanej koncepcji w takim ujęciu jest fakt, że dopuszczalność stosowania kodu 15 01 wynikała z wzorów sprawozdań, określonych w aktach wykonawczych, na co zwraca uwagę skarżącą Spółka.
W odniesieniu do I półrocza 2018 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2016 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 934). Z kolei w odniesieniu do II półrocza 2018 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1627). Z objaśnień do poszczególnych pozycji w tabeli sprawozdania wskazano, że należy uwzględniać zarówno kody z grupy 15 01, jak i z grupy 20 01. Gdyby w odniesieniu do odpadów komunalnych nie można było stosować w ogóle kodu 15 01 (z podanych wyżej przyczyn), objaśnienia byłyby wadliwe.
Trudno założyć, że prawodawca odwołuje się do kodów, których nie można stosować w sprawozdaniu, nie można opierać wykładni na założeniu, że prawodawca tworzy przepisy wewnętrznie sprzeczne, czy normy puste, nie mające zastosowania.
Należy zwrócić uwagę, że administracyjnej karze pieniężnej podlega przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje nierzetelne sprawozdanie półroczne w tym zakresie (art. 9x ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 9n u.p.c.g.). Dokonując wykładni językowej tego przepisu, trzeba zwrócić uwagę, że w powszechnym języku polskim słowo "nierzetelny" ma dwa znaczenia:
- 1. «niebudzący zaufania, niedotrzymujący zobowiązań; też: świadczący o takiej postawie»;
- 2. «niezgodny z prawdą» (źródło: Słownik języka polskiego PWN, sjp.pwn.pl/). W analizowanej sytuacji chodzi o drugie znaczenie: nierzetelnym jest sprawozdanie podające dane niezgodne z prawdą. Nierzetelność może zatem wyrażać się w podaniu w sprawozdaniu nieprawidłowych kodów odpadów, które wskazują, że odebrano innego rodzaju odpady niż w rzeczywistości.
Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do odpadów komunalnych w stanie prawnym miarodajnym dla dopełnienia obowiązku sprawozdawczego (w 2018 r.) nie było obowiązku (w ramach segregacji odpadów przez wytwórcę) wyodrębnienia odpadów opakowaniowych. Jednakże z faktu, że nie ma obowiązku takiego "wysegregowania" odpadów opakowaniowych z innych odpadów w ramach tej samej frakcji nie można wywodzić, że do takiej segregacji nie doszło. Nie można a priori wykluczyć, że wytwórca odpadów "wysegregował" odpady opakowaniowe i przekazał Spółce odpady w takiej już wyodrębnionej postaci, tj. odpadów opakowaniowych, a nie ogólnie danej frakcji. Trzeba pamiętać, że mamy do czynienia z sankcją administracyjną. Choć w przypadku sankcji administracyjnych nie obowiązują aż tak ścisłe rygory co do przesłanek odpowiedzialności jak w przypadku sankcji karnych (zwłaszcza co do winy), to nie sposób przyjąć, że zarzut popełnienia deliktu administracyjnego można opierać na tezach wywodzonych w drodze domniemań nie weryfikowanych w ogóle co do zgodności z rzeczywistością.
Nie można zarzucić nierzetelności sprawozdania (niezgodności z prawdą danych podanych w sprawozdaniu) bez wykazania, że odpady, które Spółka w sprawozdaniu ujęła pod kodem 15 01 nie były wyodrębnionymi odpadami opakowaniowymi. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że sam fakt braku obowiązku takiego wyodrębnienia w ramach danej frakcji, nie daje podstawy do domniemania (na dodatek stanowiącego podstawę wymierzenia sankcji), że nie doszło faktycznie do takiego wyodrębnienia odpadów opakowaniowych przez wytwórcę, od którego Spółka odebrała odpady komunalne, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że chodzi o sprawozdanie dotyczące odbioru od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Zgodności z prawdą sprawozdania Spółki w spornym zakresie nie można kwestionować wyłącznie bazując na regulacjach Regulaminu, bo określa on obowiązki w zakresie segregacji odpadów, ale nie jest źródłem ustaleń faktycznych.
Chybiony jest argument, że "obowiązującą w mieście L. kategorią [odpadów komunalnych] jest kategoria 20". Regulamin nie determinuje klasyfikacji odpadów – klasyfikację określało rozporządzenie z 2016 r., które wskazywało jednoznacznie na możliwość klasyfikowania odpadów komunalnych również pod kodem 15 01. Podobnie nie jest żadnym argumentem odwołanie się do treści dokumentacji przetargowej (w szczególności specyfikacji istotnych warunków zamówienia), dotyczącej przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych na terenie miasta. Treść dokumentacji przetargowej nie rozstrzyga o prawidłowej klasyfikacji odpadów, decyduje o niej treść aktu normatywnego – rozporządzenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 3 u.o.
Nie można też budować swoistego domniemania, że skoro w przypadku odpadów komunalnych nie było obowiązku wyodrębnienia z danej frakcji materiałowej odpadów opakowaniowych, takie sytuacje nie miały miejsca. Doświadczenie życiowe wskazuje, że w przypadku właścicieli nieruchomości niezamieszkałych ich zachowania w zakresie gospodarki odpadami są inne niż członków gospodarstw domowych i nie można wykluczyć a priori przypadków segregowania odpadów opakowaniowych pomimo braku takiego obowiązku prawnego.
Innymi słowy: żeby wymierzyć Spółce karę pieniężną za przedłożenie nierzetelnego sprawozdania, trzeba było wykazać w sposób niewątpliwy, że nie odebrała od wytwórców wyodrębnionych (wysegregowanych) odpadów opakowaniowych, które ujęła w sprawozdaniu pod kodem 15 01. Jeżeli organy nie były w stanie tego dowieść przy wykorzystaniu dostępnych środków dowodowych, nie mogą twierdzić, że Spółka podała w sprawozdaniu informacje niezgodne z prawdą. Wobec tego nie mogą jej wymierzyć administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.
W rozpoznawanej sprawie organy nie dowiodły, że dane podane przez Spółkę w sprawozdaniu są nierzetelne, tym samym nakładając karę pieniężną naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, naruszyły zatem zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W istocie organy nie dokonały ustaleń faktycznych, lecz wywiodły je błędnie ze swoistego domniemania, opartego na analizie przepisów Regulaminu, dotyczących zasad segregowania odpadów komunalnych. Jak wskazano wyżej, jest to metoda błędna, która nie pozwala na poczynienie ustaleń faktycznych mogących stanowić podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Błędne (niepełne) ustalenia faktyczne organów doprowadziły również do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 9x ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 9n u.c.p.g. Bez niewątpliwego wykazania niezgodności informacji podanych w sprawozdaniu z rzeczywistym stanem rzeczy, nie można było wymierzyć administracyjnej kary pieniężnej na podstawie tych przepisów.
W tej sytuacji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] września 2019 r., dotkniętą analogicznymi błędami.
W ocenie Sądu na tym etapie sporu nie można jeszcze przesądzić, że postępowanie w sprawie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Taka konstatacja wymagałaby jednoznacznego przesądzenia kwestii faktycznej – czy w sprawozdaniu Spółki podano kody odpadów opakowaniowych niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W ocenie Sądu organy nie wyczerpały jeszcze wszystkich potencjalnych środków dowodowych w tym zakresie, zwłaszcza biorąc pod uwagę argumenty Sądu co do właściwej wykładni przepisów dotyczących stosowania kodów odpadów. Organy powinny rozważyć sięgnięcie po dostępne środki dowodowe w postaci wyjaśnień Spółki, szerszej analizy dokumentacji odbioru i zagospodarowania przez nią odpadów komunalnych. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że znajdujące się w aktach administracyjnych karty przekazania odpadów, w których widnieje sporny kod odpadów 15 01 nie są wystarczające do rozstrzygnięcia kluczowych w sprawie wątpliwości faktycznych.
Z kart przekazania odpadów wynikają zupełnie inne ilości odpadów opakowaniowych niż wskazano w sprawozdaniu (ilość odpadów opakowaniowych przyjętych jest większa niż ilość odebranych podanych w sprawozdaniu).
Jeżeli organ I instancji, po wyczerpaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych nie wykaże w sposób niewątpliwy, że Spółka nie przyjęła od wytwórców odpadów komunalnych w okresie sprawozdawczym wysegregowanych z całej danej frakcji odpadów opakowaniowych, nie będzie mógł przyjąć tezy, że sprawozdanie Spółki w tym zakresie jest nierzetelne (niezgodne z prawdą przez zastosowanie błędnych kodów odpadów), a w konsekwencji będzie musiał umorzyć postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie stawki minimalnej ([...] zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł.