Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. nr SKO.41/4820/OS/2022, po rozpatrzeniu odwołania W. K. (dalej także jako "skarżący" lub "strona") od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 19 września 2022 r. nr MOPR.D-OZ.460.41392.1.2022 w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego oraz żądania zwrotu tego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 13 czerwca 2018 r. nr MOPR.D-ŚS.460.41392.6.2018 Kierownik działu ds. świadczeń socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin, przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką W. K., na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w wysokości [...] złotych miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz od 1 lipca 2018 r. na czas nieokreślony w wysokości [...] zł miesięcznie.
Powyższa decyzja była przez organ pierwszej instancji kilkukrotnie zmieniana z urzędu poprzez podwyższenie kwoty przyznanego skarżącemu świadczenia. Ostatnia decyzją zmieniająca z dnia 30 grudnia 2021 r. nr MOPR.D-ŚS.460.41392.1.2021 wysokość świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2022 r. określono na kwotę [...]zł miesięcznie.
W związku z powzięciem - na podstawie otrzymanego w dniu 1 sierpnia 2022 r. odpisu skróconego aktu zgonu - informacji, że W. K. zmarła w dniu 23 lipca 2023 r., organ pierwszej instancji pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postepowania w sprawie zasadności pobrania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 24 do 31 lipca 2022 r.
Następnie decyzją z dnia 19 września 2022 r. organ pierwszej instancji - w punkcie 1 - ustalił nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W. K., przyznane decyzją z dnia 13 czerwca 2018 r. zmienioną kolejnymi decyzjami, za okres od dnia 24 lipca 2022 r. do 31 lipca 2022 r. w wysokości [...] zł oraz - w punkcie 2 - zażądał od skarżącego zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ustalonego w punkcie 1 wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia 1 sierpnia 2022 r. do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że w związku ze śmiercią W. K. w dniu 23 lipca 2023 r., strona od dnia 24 lipca 2023 r. utraciła uprawnianie do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego w związku z opieką nad matką. W konsekwencji świadczenie pobrane za okres od dnia 24 lipca 2023 r. do dnia 31 lipca 2023 r., zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi świadczenie nienależnie pobrane.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji W. K. zarzucił jej naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną ocenę, że jest osobą nieuprawnioną do świadczenia wypłaconego w dniu 14 lipca 2022 r. w pełnej kwocie za cały miesiąc lipiec 2022 r. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 i art. 107 k.p.a. Skarżący podkreśl, że nie zataił faktu zmiany stanu faktycznego w związku ze zgonem jego matki w dniu 23 lipca 2022 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 6 lutego 2023 r. (zaskarżoną do Sądu) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 19 września 2022 r.
Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, iż w związku ze zgonem W. K. w dniu 23 lipca 2022 r., W. K. uprawniony był do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w lipcu 2022 r. w wysokości [...] zł, tj. za okres od 1 do 23 lipca 2022 r. W pozostałym zaś zakresie, obejmującym kwotę [...]złotych, świadczenie zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem należność ta winna zostać zwrócona, jako świadczenie nieleżenie pobrane. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr MOPR.D-ŚS.460.41392.2.2022 organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję z dnia 13 czerwca 2018 r. przyznającą stronie świadczenie pielęgnacyjne i - wobec ustania prawa do tego świadczenia w trakcie miesiąca kalendarzowego - ustalił wysokość świadczenia przysługującego skarżącemu za niepełny miesiąc.
Organ odwoławczy podkreślił, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie wsparcia w czasie sprawowania osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną. Możliwość korzystania z tej formy pomocy istnieje zatem tak długo, jak długo osoba niepełnosprawna wymaga sprawowania nad nią opieki. Osoba sprawująca opiekę traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w momencie zaistnienia zdarzeń mających wpływ na przesłanki do jego ustalenia, a do takich zdarzeń należy zaliczyć śmierć osoby wymagającej opieki.
Kolegium zaznaczyło, że skarżący, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, został poinformowany o przesłankach warunkujących to uprawnienie. Pouczenie zawarte też było w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący, posiadając wiedzę w tym zakresie, poinformował zaś organ o okolicznościach skutkujących ustaniem uprawnień, składając w dniu 1 sierpnia 2022 r. odpis aktu zgonu matki.
W tych okolicznościach, w ocenie organu drugiej instancji, bez wpływu na ocenę charakteru wypłaconego świadczenia za okres od 24 do 31 lipca 2022 r. pozostają podnoszone przez stronę zarzuty, iż świadczenie za miesiąc lipiec 2022 r. wypłacone zostało w dniu 14 lipca 2022 r., a więc przez śmiercią jego matki. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustało bowiem od dnia 24 lipca 2022 r. i nie było w żaden sposób uzależnione od daty, w jakiej realizowano wypłatę.
W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego zastosowanie wskutek błędnej oceny, iż strona jest osobą nieuprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego w dniu 14 lipca 2022 r., zaś świadczenie pielęgnacyjne wypłacone za okres od 24 do 31 lipca 2022 r. należy stanowi świadczenie nienależnie pobrane, które podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami, w sytuacji, gdy nie ziściła się podstawowa przesłanka z ww. przepisu, według której świadczenie rodzinne zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tego świadczenia, a także w sytuacji, gdy strona nie zataiła przed organem zmiany stanu faktycznego tj. zgonu podopiecznej w dniu 23 lipca 2022r. i niezwłocznie poinformowała organ pomocowy o zakończeniu opieki.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80, art. 107 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego ora brak precyzyjnego uzasadnienia i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z aktualnie obowiązującymi przepisami.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, dotyczące interpretacji pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego" o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na poglądy wyrażane w tych orzeczeniach stwierdził, że w jego przypadku o nienależnie pobranym świadczeniu można byłoby mówić wówczas, gdyby po śmierci matki, świadomie - pomimo pouczenia o takim obowiązku - nie poinformował organu o tym fakcie, zaś organ, nie mając wiedzy o zakończonej opiece, dokonał wypłaty świadczenia. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, albowiem świadczenie za okres od 24 do 31 lipca 2023 r., które organy uznały za nienależnie pobrane, zostało wypłacone w dniu 14 lipca 2023 r., a więc na kilka dni przed śmiercią jego matki. Zdanie strony, w tych okolicznościach organy nie dokonały prawidłowej wykładni oraz błędnie zastosowały przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżący, w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 19 września 2022 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), w szczególności zaś art. 30 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Organy obu instancji uznały przy tym za zasadne zastosować art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., z którego wynika, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Norma prawna wynikająca z przywołanego wyżej przepisu ustanawia trzy kumulatywne przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Stan taki będzie mieć miejsce gdy:
- 1) zaistniały okoliczności powodujące ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części;
- 2) mimo wystąpienia tych okoliczności świadczenie rodzinne zostało wypłacone;
- 3) osoba pobierająca świadczenie rodzinne była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Powołany przepis ma zatem zastosowanie w odniesieniu do świadczeń, które zostały wypłacone pomimo wcześniejszego (poprzedzającego moment wypłaty) wystąpienia okoliczności powodujących utratę prawa do świadczenia, które w momencie jego wypłaty nie były organowi znane. Ponadto kwalifikacja określonego świadczenia jako nienależnie pobranego w rozumieniu ww. unormowania, jest możliwa wyłączenie w razie łącznego spełnienia wszystkich trzech zawartych w tym przepisie przesłane, a zatem zaistnienie okoliczności powodującej utratę prawa do świadczenia samoistnie nie przesądza o zakwalifikowaniu danego świadczenia jako świadczenie nienależnie pobrane. Samo bowiem odpadnięcie podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje jeszcze dyspozycji powołanego przepisu. Konieczne ku temu jest również ustalenie, że świadczeniobiorca w momencie pobrania świadczenia był świadomy, iż pobiera je nienależnie. W tym kontekście w orzecznictwie podkreśla się, że z art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. wynika, iż obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależne świadczenie", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego".
Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Jak wyjaśnił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09, świadczenie będzie nienależnie pobrane rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża więc tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy. W odniesieniu do tej przesłanki zakwalifikowania świadczenia jako nienależnie pobrane, zwraca się uwagę w szczególności na konieczność zbadania, czy świadczeniobiorca był właściwie pouczony o okolicznościach mających wpływ na jego prawo do świadczenia oraz o obowiązku poinformowania organu o wystąpieniu takich okoliczności (por. także wyroki NSA: z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 539/21, LEX nr 3274140; z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4327/18, LEX nr 3279225; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 607/20, LEX nr 3146680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 112/23, LEX nr 3520325; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 707/22, LEX nr 3511723).
Wina (świadomość) świadczeniobiorcy w ujęciu subiektywnym stanowi zatem kluczowy element uznania świadczenia za pobrane nienależnie (tak NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 921/21, LEX nr 3339849).
Uwzględniając powyższe rozważania w okolicznościach niniejszej sprawy, za błędną uznać należy ocenę organów obu instancji, wedle której świadczenie pielęgnacyjne wypłacone skarżącemu za okres od 24 do 31 lipca 2022 r., stanowi świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.
Przypomnieć należy, że u podstaw uznania świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego skarżącemu za wskazany wyżej okres, za świadczenie nienależnie pobrane, legło powzięcie przez organ pierwszej instancji informacji, iż matka skarżącego, w związku z opieką nad którą uzyskał on uprawnienie do przedmiotowego świadczenia, zmarła w dniu 23 lipca 2023 r. Co istotne, żądane do zwrotu świadczenie w kwocie [...]zł, stanowiło część świadczenia za pełny miesiąc kalendarzowy, tj. za lipiec 2022 r., wynoszącego [...] zł. Z niekwestionowanych przez organy wyjaśnień skarżącego wynika natomiast, że pełne świadczenie za lipiec 2022 r. zostało mu wypłacone w dniu 14 lipca 2022 r.
Okoliczność dotycząca daty wypłaty skarżącemu świadczenia, którego część, została uznana za nienależnie pobrane, wbrew stanowisku organów, ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie. Oznacza bowiem, że w dacie zmaterializowania się uprawnienia skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego za lipiec 2022 r., nie istniała jeszcze okoliczność, która spowodowała utratę prawa skarżącego do tego świadczenia. Już choćby z tego względu świadczenia wypłaconego skarżącemu za wskazany miesiąc w żadnej części nie można uznać za świadczenie nienależnie pobrane, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.r. Przepis ten mówi bowiem o świadczeniu wypłaconym "mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie (...) prawa do świadczeń rodzinnych", a więc odnosić go można wyłącznie do świadczeń wypłaconych już po wystąpieniu takich okoliczności.
Natomiast w niniejszej sprawie okoliczność powodująca utratę uprawnienia skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. śmierć jego matki, wystąpiła już po wypłacie mu świadczenia, które organy zakwalifikowały jako nienależnie pobrane.
Opisana sekwencja zdarzeń dodatkowo wskazuje, że skarżącemu nie można też przypisać złej woli przy pobraniu żądnego do zwrotu świadczenia. Skoro bowiem w dacie wypłaty świadczenia za lipiec 2022 r. matka skarżącego jeszcze żyła, oczywiste jest, że skarżący nie miał wówczas świadomości, że w jakiejkolwiek części świadczenie to nie powinno mu zostać wypłacone. Jak natomiast już wyżej wskazano, że świadczeniem nienależnie pobranym jest wyłączenie świadczenie wypłacone osobie, która przyjęła je wiedząc, że jej się ono nie należy. W niniejszej sprawie, niezależnie od oceny skuteczności udzielonego skarżącemu w decyzji przyznającej świadczenie pouczenia o obowiązku poinformowania organu o wystąpieniu okoliczności mających wpływ na jego uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, nie sposób uznać, że dacie pobrania świadczenia za lipiec 2022 r. skarżący mógł mieć świadomości, iż w części świadczenie to nie powinno mu zostać wypłacone. Nie mógł bowiem przewidzieć, że okresie objętym tym świadczeniem, lecz już po jego wypłacie, wystąpi okoliczność powodująca utratę jego uprawnienia do przedmiotowego świadczenia.
Skoro zatem świadczenie pielęgnacyjne za dni od 24 do 31 lipca 2022 r. w kwocie 546,70 zł, zostało skarżącemu wypłacone przed datą śmierci jego matki, tj. przed 23 lipca 2022 r., w ramach wypłaty pełnej kwoty świadczenia za dany miesiąc, organy bezpodstawnie zakwalifikowały tę część miesięcznej kwoty świadczenia jako świadczenie nienależnie pobrane, które podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami, czym w konsekwencji naruszyły art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2b u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Ubocznie należy zauważyć, że oczywiście, gdyby skarżący nie poinformował organu po 23 lipca 2022 r. o śmierci swojej matki i pobrał następnie świadczenie pielęgnacyjne za kolejny miesiąc, tj. za sierpień 2022 r. - w przypadku uznania, że został właściwie pouczony o obowiązku informacyjnym wobec organu, wynikającym z art. 25 ust. 1 u.ś.r. - świadczenie to należałoby już zakwalifikować jako świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Skarżący spełnił jednak powyższy obowiązek i już w dniu 1 sierpnia 2022 r. dostarczył do organu pierwszej instancji odpis skrócony aktu zgonu W. K., dzięki czemu nie doszło do nienależnego pobrania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego w sierpniu 2022 r.
W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 19 września 2022 r., należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Jednocześnie, wobec braku podstaw do stwierdzenia nienależnego pobrania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, postępowanie administracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, stosownie do art. 145 § 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, jak w sentencji.