Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 374/22

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak: SKO.41/1414/OS/2022, po rozpatrzeniu odwołania B. G. (dalej także jako: "skarżąca"), uchyliło decyzję z dnia 1 marca 2022 r., Nr OPS.4202.7.2022.MS wydaną z up. Wójta Gminy W. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad matką I. G. oraz przyznało B. G. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I. G. od dnia 1 lutego 2022 r. na czas nieokreślony w kwocie 2.119,00 zł miesięcznie.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia 1 marca 2022 r., Nr OPS.4202.7.2022.MS wydaną z up. Wójta Gminy W. odmówiono przyznania B. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad matką I. G..

W uzasadnieniu decyzji odmownej wskazano, że stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż stosownie do art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jak stwierdził organ I instancji niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 rokiem życia w związku z czym nie spełniona została przesłanka o której mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W wyniku odwołania wniesionego przez B. G. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak: SKO.41/1414/OS/2022, uchyliło decyzję w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz przyznało B. G. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I. G. od dnia 1 lutego 2022 r. na czas nieokreślony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stwierdził, że jest o jest on niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie w uzasadnieniu do wyroku Trybunał wskazał. że skutkiem wejścia w życie wydanego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki, to jednak zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wobec niekonstytucyjności przepisu prawnego należy w powyżej zaistniałych przypadkach przyznać świadczenie pielęgnacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 108/17 wskazał, że: Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa wyrokiem zakresowym Trybunału stanowi o jego niekonstytucyjności w określonym zakresie, a skoro sądy są związane tego rodzaju orzeczeniem Trybunału, to nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia.

Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że wbrew temu co twierdzi organ I instancji strona spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy, przywołując treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał, że wniosek B. G. wpłynął do organu I instancji w dniu 16 lutego 2022 r. Stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że zostało ono wydane na stałe (k. 3 akt). Mając na uwadze powyższe Kolegium przyznało wnioskowane świadczenie od dnia 1 lutego 2022 r. na czas nieokreślony w wysokości 2.119,00 zł miesięcznie.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie została zaskarżona przez B. G. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze zarzucono, że w decyzji przyznano świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieka nad matką I. G. od dnia 1 lutego 2022 na czas nieokreślony. Termin 1 lutego 2022 został przyjęty jako miesiąc złożenia wniosku do OPS, natomiast zgodnie z ustawą przysługuje skarżącej świadczenie z uwzględnieniem okresu od złożenia wniosku o zmianę stopnia niepełnosprawności I. G..

Jak wskazywano w skardze Sąd Rejonowy Lublin Zachód VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń wyrokiem z dnia 08.12.2021 sygn. VII U 45/21 zmienił stopień niepełnosprawności I. G. na znaczny przyznając znaczny stopień niepełnosprawności od dnia od 17 grudnia 2019 r. W ślad za nim Powiatowy Zespół Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Lublinie decyzją [...] z dniem 20.01.2022 wydał decyzje o przyznaniu/zmianie stopnia niepełnosprawności I. G. na znaczny na stałe (wyrok VII U 45/21 z dnia 08.12.2021 przyznał zmianę stopnia niepełnosprawności I. G. na znaczny od 17 grudnia 2019 r.). I. G., której jestem jedynym opiekunem pozostaje do dnia 23 grudnia 2021 przebywała przez rok w ZOL w [...]. Od dnia 23.12.2022 do chwili obecnej jestem Jej jedynym opiekunem.

W związku z powyższym na mocy ustawy jeśli wniosek został złożony w okresie 3 miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub jego stopniu co miało tu miejsce, świadczenie przysługiwać winno od miesiąca w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub jej stopnia. W moim przypadku za datę rozpoczęcia opieki uznać należy 23 grudnia 2021 jako dzień powrotu I. G. z ZOL pod opiekę domową. Wnoszę więc o wypłatę świadczenia od tej daty.

W skardze wniesiono o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca grudnia 2021 (data wypisu z ZOL i rozpoczęcia faktycznej opieki) jako od miesiąca faktycznie sprawowanej opieki nad I. G.. Zgodnie z powyższym wypłatą winny być objęte jeszcze miesiące grudzień 2021 i styczeń 2022.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem uchylono decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie przyznania świadczenia i przyznano B. G. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I. G. na okres od dnia 1 lutego 2022 r. na czas nieokreślony.

Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), w tym w szczególności art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Skarżąca nie kwestionuje samej istoty i podstaw do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz wywodzi, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać jej przyznane nie od stycznia 2022 r., jak przyjął to organ II instancji, lecz od grudnia 2021 r.

Kolegium uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie wyjaśniło, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, a wniosek B. G. wpłynął do organu I instancji w dniu 16 lutego 2022 r.

Niewątpliwie art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadza zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Poprzestanie przy rozstrzyganiu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jedynie na analizie przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. uznać należy za niewystarczające z tej podstawowej przyczyny, że ustawa o oświadczeniach rodzinnych wprowadza wyjątki od zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 u.ś.r., w tym w szczególności te stypizowane w art. 24 ust. 2a u.ś.r.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Z przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. wynika wyjątek od zasady ustalania prawa do świadczeń począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek.

Art. 24 ust. 2a u.ś.r. obliguje organ do ustalenia prawa do świadczenia począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, o ile rzecz jasna zostaną spełnione warunki określone w tym przepisie, tj. jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności zostanie złożony w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, o których mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. to orzeczenie, które stanowi podstawę wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i które wyznacza datę początkową prawa do tego świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 190/20).

Za tożsame z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uznać należy także akty stwierdzające znaczny stopień niepełnosprawności, o których mowa w art. 3 pkt 21 u.ś.r., tj. orzeczenia stwierdzające:

1. a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
2. b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
3. c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
4. d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
5. e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia złożyła dwa orzeczenia o niepełnosprawności: orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie z dnia 20 stycznia 2022 r. (k. 11 akt administracyjnych) oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 3 września 2019 r., utrzymane orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 grudnia 2020 r., które zostało zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt VII U45/21 w ten sposób, że I. G. zaliczono do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od dnia 17 grudnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. (k.5-9 akt administracyjnych).

Jeżeli chodzi o świadczenie za grudzień 2021 r. to jego podstawę stanowiło orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 3 września 2019 r., które wyrokiem sądu powszechnego z dnia 8 grudnia 2021 r. zostało zmienione w taki sposób, że I. G. zaliczono do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od dnia 17 grudnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2021 r.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, gdy w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności orzeka sąd powszechny to trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania.

W sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 16 lutego 2022 r. co oznacza, że w sytuacji, gdy ustalający stopień niepełnosprawności wyrok sądowy został wydany w dniu 8 grudnia 2021 r., został zachowany przez skarżącą trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 24 ust. 2a u.ś.r. i to niezależnie od tego, czy termin ten liczylibyśmy od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu, czy też od dnia jego wydania.

Powyższe wskazuje, że skarżącej powinno zostać przyznane także świadczenie za miesiąc grudzień 2021 r.

W analogiczny sposób ocenić należy także kwestię przyznania świadczenia za miesiąc styczeń 2022 r.

Podstawę tego świadczenia stanowiło orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 20 stycznia 2022 r. (k.11 akt administracyjnych).

Skoro orzeczenie to zostało wydane w dniu 20 stycznia 2022 r. a wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 16 lutego 2022 r. to również w tym przypadku został zachowany trzymiesięczny termin do złożenia wniosku z art. 24 ust. 2a u.ś.r.

Powyższe wskazuje, że skarżącej powinno zostać przyznane również świadczenie za miesiąc styczeń 2022 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stosując w sprawie art. 24 ust. 2a u.ś.r. dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy nie zbadał w ogóle istnienia okoliczności warunkujących zastosowanie w sprawie dyspozycji art. 24 ust. 2a u.ś.r., co oznacza, że zaniechał wyjaśnienia i rozpatrzenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienie takie należało kwalifikować jako naruszenie prawa procesowego - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem II instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretacji 24 ust. 2 i 2a u.ś.r.

W ponowionym postępowaniu organ odwoławczy powinien zbadać czy w sprawie został zachowany przez skarżącą trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 24 ust. 2a u.ś.r. i stosowanie do tego ustalić prawo do świadczeń również za okres wcześniejszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek.

Końcowo dostrzegając to, że skarżąca jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, ale korzystająca z dofinansowania do studiów podyplomowych, wskazać należy, że z uwagi na treść 2 ust. 1 pkt 2 lit. j) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 17 ust. 6 u.ś.r., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nie status osoby bezrobotnej - z prawem do zasiłku dla bezrobotnych czy bez - ma wpływ na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 112/22 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 834/21 oraz przywoływane tam orzecznictwo).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.