Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako k.p.a.) oraz art. 59, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i ust. 4, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 84, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283, dalej jako u.i.o.ś.) oraz § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. M., Z. C., S. N., P. S. oraz Towarzystwa [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta N. z dnia [...] r., znak: [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko urządzenia wodnego umożliwiającego pobór wód podziemnych, tj. studni nr [...] na terenie ujęcia zakładu butelkowania wody mineralnej w P., planowanego na działce nr [...] w P. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W motywach decyzji Kolegium wyjaśniło, że studnia nr [...] jest zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości P., gmina N., nie objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Będzie ona wchodzić w skład ujęcia zakładu butelkowania wody mineralnej w P. Wydajność eksploatacyjna nowej studni została zatwierdzona decyzją Marszałka Województwa L. z dnia [...] r., znak: DŚ - [...] w ilości: Q = 60,0 mł/h, przy depresji S = 12,0 m. Ujęcie pobierające wodę z poziomu kredowego zakładu butelkowania wody mineralnej w P. posiada zasoby eksploatacyjne w wysokości Q=280 mł/h przy depresji S=10,5-18,5 m, zatwierdzone decyzją Marszałka Województwa L. z dnia [...] r., znak: [...] Wykonanie urządzenia wodnego nie będzie wymagać zwiększenia zasobów eksploatacyjnych ujęcia, ponieważ studnia nr [...] będzie eksploatowana w ramach zasobów ujęcia, tj. Qe = 280,0 m7h.
Organ drugiej instancji przytoczył dane zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, na które powołał się organ pierwszej instancji, stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Następnie Kolegium wskazało, że po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego i stanowiska skarżących doszło do wniosku, że organ pierwszej instancji dokonał wybiórczej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, bez odniesienia się do całokształtu uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Zdaniem organu odwoławczego, dokonując oceny możliwości realizacji danego przedsięwzięcia, organ administracji publicznej powinien kierować się także ogólnymi zasadami prawa ochrony środowiska, w tym zasadą przezorności wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej jako p.o.ś.). Zasada ta dopuszcza sięganie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, które nie muszą być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli ich udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (Kolegium powołało się w tym względzie na wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 2297/17).
Organ drugiej instancji podkreślił, że istotą zasady przezorności jest przyjęcie, że w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (w tym zakresie przywołano wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2002/15). Art. 6 ust. 2 p.o.ś. stanowi, w ocenie organu, urzeczywistnienie zasady ostrożności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności przy ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja.
Ponadto gwarancji zapewnienia najmniejszej uciążliwości przedsięwzięcia na środowisko, w tym na zdrowie i życie człowieka, nie można rozpatrywać wyłącznie w punktu widzenia regulacji prawnych zawartych np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale należy postrzegać je całościowo, uwzględniając przede wszystkim przepisy szczególne związane z realizacją już konkretnego procesu inwestycyjnego.
Organ odwoławczy uznał, że trudno jest wskazać na aktualnym etapie postępowania, bez przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, że jego realizacja nie wpłynie w sposób istotny na pogorszenie warunków środowiska i egzystencji ludzi, zwłaszcza w kontekście naruszenia bilansu zasobów wodnych. Zdaniem Kolegium, ocena oddziaływania została przez organ pierwszej instancji ograniczona w zasadzie do kwestii dotyczących urządzeń, które zostaną wykonane jako elementy techniczne ujęcia wody, bez odniesienia się do skutków, jakie wywrze zwiększony pobór wód podziemnych w rejonach, w których już następuje intensywna eksploatacja zasobów wodnych. Organ odwoławczy zakwestionował przy tym słuszność stanowiska organu pierwszej instancji, że w analizowanym obszarze nie wystąpią oddziaływania skumulowane. Podkreślił, że planowane przedsięwzięcie ma zostać zlokalizowane na terenie, na którym funkcjonują już inne, tego samego rodzaju przedsięwzięcia, które mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, tj. inne ujęcia wody, wykorzystywane na potrzeby inwestora. Ponadto Kolegium zauważyło, że zarówno w przypadku analizowanego przedsięwzięcia, jak i przedsięwzięć już funkcjonujących na terenie zakładu, korzystanie z zasobów wodnych jest intensywne.
Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze zasadę zrównoważonego rozwoju i przezorności, organ pierwszej instancji powinien szczególnie zadbać o ustalenie wszelkich możliwych negatywnych skutków dla środowiska rozumianego jako istnienie ludzi, flory i fauny i przewidzenie następstw intensyfikacji korzystania z zasobów wodnych. Tymczasem w postępowaniu organu pierwszej instancji zabrakło szerszej analizy i wywołania kompleksowych środków dowodowych w odniesieniu do skutku wybudowania kolejnego ujęcia wody o dużej skali poboru. Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji pominięcie okoliczności, że zakres oddziaływania studni ma wynosić blisko 300 m i obejmować nie tylko indywidualne gospodarstwa, ale też wkraczać w obszar otuliny [...] Parku Krajobrazowego, w którym znajdują się ujęcia stanowiące źródło zaopatrzenia dla gospodarstw domowych, mimo, że w części korzystają one z sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
Oddziaływanie na tereny ich lokalizacji jest – w ocenie organu odwoławczego – bezsporne, skoro organ pierwszej instancji uznał właścicieli tych nieruchomości za strony postępowania. Z treści decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika jednak, czy i w jakim zakresie dokonano analizy możliwości wystąpienia oddziaływań skumulowanych w kontekście funkcjonowania indywidualnych ujęć wody. Organ drugiej instancji uznał natomiast, że ze względu na parametry gruntu, w tym warstw przepuszczalnych i nieprzepuszczalnych, nie jest wykluczone, że negatywne skutki takiego poboru, w tym skumulowanego, będą miały miejsce odnośnie do ujęć wód o znaczeniu dla ludzkiej egzystencji. To, że dokumentacja hydrogeologiczna przedsięwzięcia została zatwierdzona decyzjami organów administracji publicznej, nie oznacza, że takie negatywne oddziaływanie nie nastąpi oraz nie zwalnia organu pierwszej instancji od dokonania tej oceny.
W ocenie organu odwoławczego, analizując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, można dojść do wniosku, że z faktu udzielania pozwolenia na korzystanie ze środowiska w postaci poboru wody, należy domniemywać brak jakichkolwiek negatywnych skutków uruchomienia przedmiotowego przedsięwzięcia. Kolegium zaznaczyło, że wprawdzie organ pierwszej instancji uzyskał opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., w których stwierdzono, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jednak opinie te nie mają charakteru wiążącego. Wypływa z nich wniosek, że nie przewiduje się negatywnego oddziaływania inwestycji na stan jednolitych części wód oraz na realizację celów środowiskowych w planie gospodarowania wodami, czy też nie stwierdza się konieczności przeprowadzenia oddziaływania na środowisko.
Stwierdzenia takie nie wykluczały jednak własnej i w pełni uprawnionej oceny organu pierwszej instancji, do którego, w świetle obowiązujących przepisów, należy ostateczne podjęcie decyzji w przedmiocie przeprowadzenia oceny. Uzyskanie opinii tych organów nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od zrealizowania zasad wynikających z art. 7, art. 11, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ nie zastępują one samodzielnego procesu decyzyjnego organu. Gdyby przyjąć także założenie, to organ nie byłby odpowiedzialny za prowadzone postępowanie, a jego rola sprowadzałaby się jedynie do akceptacji stanowisk organów opiniujących.
Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie oceny planowanego przedsięwzięcia na środowisko akustyczne, gospodarkę ściekową, gospodarkę odpadami, czy też w zakresie emisji do powietrza, jednakże nie może ona zastępować faktycznej analizy i oceny oddziaływania na środowisko, która wynika z rodzaju i charakteru przedsięwzięcia. Zdaniem organu, ta ocena powinna przede wszystkim odnosić się do przewidywanych skutków ulokowania nowego ujęcia wody o dużym poborze, tożsamego z już istniejącymi (i planowanymi), w obszarze, który jest narażony na jej niedobór. Z natury rzeczy każde nowe ujęcie, zwłaszcza o takiej przepustowości, jak planowane, należy ocenić pod względem wpływu na już funkcjonujące elementy infrastruktury oraz wykluczyć możliwość wystąpienia oddziaływania skumulowanego.
W ocenie Kolegium, ograniczenie oceny do jedynie wybranych elementów było w niniejszej sprawie niezasadne. Tym samym do dokonania tej oceny powinny być zgromadzone dodatkowe źródła dowodowe, w tym powinna być przeprowadzona kompleksowa ocena oddziaływania na środowisko.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, ponownie prowadząc postępowanie, powinien rozważyć nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny lub też dokonać takich w sprawie ustaleń, które w wyraźny i niebudzący wątpliwości sposób wykluczą możliwość wystąpienia tak oddziaływań skumulowanych, jak i trwałych negatywnych skutków w postaci zaburzenia gospodarki wodnej w przedmiotowym obszarze.
[...] Gospodarstwo Rolne [...] wniosło sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Burmistrza N. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W motywach sprzeciwu podniesiono, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie to zostało wydane po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. W ocenie strony skarżącej, potwierdza to zarówno treść samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i akta postępowania przeprowadzonego przez Burmistrza N.. Organ ten dokonał bowiem wszechstronnej analizy okoliczności sprawy pod kątem zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tym celu, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.i.o.ś., zasięgnął opinii właściwych organów. Każdy z wyspecjalizowanych organów uznał, po uwzględnieniu całokształtu okoliczności istotnych dla sprawy, że w stosunku do objętego postępowaniem przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.
Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że obszerną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji zajmują wywody na temat zasady przezorności, o której mowa w art. 6 ust. 2 p.o.ś. Kolegium stwierdziło, że trudno jest wskazać na aktualnym etapie postępowania, i to bez przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, że jego realizacja nie wpłynie w sposób istotny na pogorszenie warunków środowiska i egzystencji ludzi w przedmiotowym obszarze. Tymczasem, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie ma racjonalnych wątpliwości co do zakresu oddziaływania przedsięwzięcia. Przyjęcie zaprezentowanego w decyzji organu odwoławczego stanowiska prowadziłoby, zdaniem skarżącej, do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że dla wszystkich przedsięwzięć zawsze powinna być sporządzana ocena oddziaływania na środowisko.
W ocenie skarżącej, charakter i skala projektowanego przedsięwzięcia wykluczają możliwość wystąpienia oddziaływania o znacznej wielkości lub złożoności. Przedsięwzięcie to nie wywrze istotnego oddziaływania na środowisko zarówno podczas jego realizacji, jak i eksploatacji, i z uwagi na swój charakter nie będzie miało wpływu na stan wód powierzchniowych. Inne ujęcia wód podziemnych znajdują się w znacznej odległości od analizowanej inwestycji, a zatem nie będzie mieć miejsca kumulacja oddziaływań. Tymczasem organ odwoławczy, nie przedstawiając żadnych racjonalnych argumentów, przyjął, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie oddziaływać na inne ujęcia wody, które stanowią źródło zaopatrzenia w wodę dla gospodarstw domowych. Zarzut Kolegium sprowadza się do tego, że skoro zgromadzony materiał nie pozwalał na stwierdzenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na ujęcia wody stanowiące źródło zaopatrzenia w wodę mieszkańców pobliskich terenów, to organ pierwszej instancji powinien "niejako na siłę" szukać argumentów przeciwnych.
Skarżąca zarzuciła także, że zaskarżona decyzja nie zawiera wskazań, jakie konkretnie środki dowodowe powinien wykorzystać organ pierwszej instancji.
Spółka stwierdziła ponadto, że, wbrew stanowisku Kolegium, organ pierwszej instancji w sposób wszechstronny wyjaśnił sprawę, nie poprzestając jedynie na wniosku inwestora. Burmistrz N., na skutek otrzymania pism od właścicieli nieruchomości w miejscowości D., dotyczących między innymi zarzutów pod adresem karty informacyjnej przedsięwzięcia, zwrócił się do Spółki o dodatkowe informacje. Spółka w piśmie z dnia [...] r. przedstawiła stosowne wyjaśnienia, wskazując m in. na aktualność i kompletność złożonej dokumentacji (w tym karty informacyjnej), a także wyjaśniając, że studnie kopane, o których wspominają mieszkańcy, zasilane są przez przypowierzchniowe pokłady wodonośne, inne niż te, z których korzystać będzie sporne przedsięwzięcie.
Ponadto, mając na uwadze wątpliwości podnoszone przez niektórych mieszkańców D., Burmistrz N. sięgnął dodatkowo po opinię instytucji wyspecjalizowanej w dziedzinie hydrogeologii - Państwowego Instytutu Geologicznego, który w piśmie z dnia [...] r. przedstawił informacje w przedmiocie zasobów wód podziemnych dostępnych w obszarze, w którym zlokalizowane będzie przedsięwzięcie, wskazując, że "rejon wodno-gospodarczy Z-01 obejmujący Gminę N., charakteryzuje się dobrymi parametrami warstwy wodonośnej".
Odnosząc się do twierdzenia Kolegium, że organ pierwszej instancji pominął, że zakres oddziaływania studni ma wkraczać na obszar otuliny [...] Parku Krajobrazowego, skarżąca zwróciła uwagę, że Burmistrz N. odniósł się do tej kwestii w sposób wyraźny na str. 10 decyzji, wskazując, że (cyt.) "teoretycznie określony zasięg oddziaływania studni nr [...] (R=246 m) obejmuje obszar otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Ze względu na przewidywaną eksploatację w ramach zatwierdzonych zasobów eksploatacyjnych, przedsięwzięcie nie będzie powodowało zmiany (pogorszenia) stanu siedlisk przyrodniczych." Burmistrz N. uwzględnił także lokalizację Przedsięwzięcia względem pozostałych obszarów chronionych, takich, jak obszary Natura 2000 i korytarze ekologiczne.
Tym samym w ramach analizy konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uwzględniono kryterium wskazane w art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. "e" u.i.o.ś., tj. usytuowanie przedsięwzięcia względem formy ochrony przyrody.
W ocenie skarżącej, żaden z przepisów przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 59, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i ust. 4, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 84, art. 85 ust. 1 u.i.o.s. i § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia) nie został przez organ pierwszej instancji naruszony.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 64b § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd stosuje odpowiednio przepisy o skardze, z tym zastrzeżeniem, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwzględnia jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażoną w art. 15 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest prawo strony do rozpatrzenia jej sprawy i wydania merytorycznych rozstrzygnięć przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, ale z prowadzeniem postępowania przez organ odwoławczy tak, by załatwić sprawę co do jej istoty.
Urzeczywistnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania jest dyspozycja art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Przyznanie przez ustawodawcę organowi drugiej instancji tak szerokich kompetencji w zakresie postępowania dowodowego w powiązaniu z obowiązującą aktualnie formułą art. 138 § 2 k.p.a., nie pozostawia wątpliwości co do tego, że jego intencją było ograniczenie możliwości wydawania przez ten organ decyzji kasacyjnych do sytuacji wyjątkowych, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15).
Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc co do zasady na organ odwoławczy kompetencję do czynienia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej, merytorycznej oceny w rozpoznawanej sprawie. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, tak, aby możliwe było ustalenie i zweryfikowanie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Innymi słowy, orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy co do zasady winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ.
Podstawowy zarzut organu odwoławczego względem decyzji organu pierwszej instancji sprowadza się do ogólnikowego stwierdzenia, że "w postępowaniu organu pierwszej instancji zabrakło szerszej analizy i wywołania kompleksowych środków dowodowych w odniesieniu do skutków wybudowania kolejnego ujęcia wody o dużej skali poboru". W tym kontekście Kolegium podało w wątpliwość, czy organ pierwszej instancji dokonał analizy możliwości wystąpienia oddziaływań skumulowanych. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że "Burmistrz Miasta N. zdaje się pomijać, że zakres oddziaływania studni ma wynosić blisko 300 m i obejmować nie tylko gospodarstwa ludzi, ale i wkraczać w obszar otuliny [...] Parku Krajobrazowego".
Tymczasem, w myśl art. 63 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.i.o.ś., organ pierwszej instancji wydał postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie następujących źródeł dowodowych:
- 1) karty informacyjnej przedsięwzięcia;
- 2) opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] r., znak: [...] o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;
- 3) opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w W. z dnia [...] r., znak: [...] o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;
- 4) opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] r., znak: [...] o braku konieczności prowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;
- 5) opinii Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia [...] r. w przedmiocie zasobów wód podziemnych dostępnych w obszarze, w którym zlokalizowane będzie przedsięwzięcie.
Uchylając decyzję pierwszoinstancyjną z powodu "braku szerszej analizy", Kolegium nie wskazało, jakiego rodzaju "kompleksowych środków dowodowych" zabrakło w postępowaniu dowodowym organu pierwszej instancji. Kolegium nie wyjaśniło także, z jakich powodów odmówiło wiarygodności wyżej wymienionym środkom dowodowym, w tym uzyskanym przez organ pierwszej instancji oraz zaaprobowanym przez ten organ opiniom Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., w których jednoznacznie i zgodnie wskazano na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Organ odwoławczy skoncentrował się na charakterze opinii jako stanowisk niewiążących dla organu rozpoznającego sprawę. Kwestionując ich zasadność, nie przedstawił natomiast żadnych merytorycznych argumentów podważających ich rzetelność i prawidłowość. Tymczasem, wbrew stanowisku Kolegium, niewiążąca moc opinii jest kwestią drugorzędną. Ustawodawca, obligując organ rozpoznający sprawę do zasięgnięcia opinii innych, wyspecjalizowanych w danej dziedzinie organów i instytucji, zakłada, że z racji posiadania odpowiedniej wiedzy i doświadczenia, wspomogą one w sposób istotny proces decyzyjny.
Nie można zatem pominąć czy zakwestionować opinii wyspecjalizowanych jednostek tylko dlatego, że te stanowiska nie są dla organu wiążące. Przeciwnie, zajmując stanowisko odmienne od zaprezentowanego w opinii, organ powinien jednoznacznie, przekonująco i wyczerpująco to stanowisko uargumentować, zwłaszcza w sytuacji, gdy w sprawie mamy do czynienia nie z jedną, ale z trzema zgodnymi opiniami.
Ponadto, ustosunkowując się do pism właścicieli nieruchomości w miejscowości D., dotyczących między innymi zarzutów pod adresem karty informacyjnej przedsięwzięcia, Burmistrz N. zażądał od skarżącej dodatkowych informacji, których spółka udzieliła w piśmie z dnia [...] r., wskazując m.in. na aktualność i kompletność złożonej dokumentacji, w tym karty informacyjnej, a także wyjaśniając, że studnie kopane, o których wspominają mieszkańcy, są zasilane przez przypowierzchniowe pokłady wodonośne, inne niż te, z których korzystać będzie sporne przedsięwzięcie. Organ odwoławczy nie odniósł się do treści tego pisma, natomiast kategorycznie stwierdził, że "na podstawie stosunkowo skromnego materiału dowodowego, ograniczonego do karty informacyjnej, dokonano ustaleń o daleko idących skutkach, nie przeprowadzając oceny, chociażby informacji pochodzących od skarżących, z których wynika, że następuje obniżanie się lustra wód w studniach zaopatrujących mieszkańców w wodę do celów bytowych, a które z natury rzeczy są ujęciami o niskim poborze wody. (...) Ocenę oparto na analizach i danych sprzed kilku lat (...)". W świetle powyższych spostrzeżeń stanowisko to jest nie do zaakceptowania.
Co więcej, organ odwoławczy, podważając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie odniósł się do uwzględnionej w decyzji pierwszoinstancyjnej opinii Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia [...] r., dotyczącej zasobów wód podziemnych w obszarze, na którym zaprojektowano sporne przedsięwzięcie. Z kolei wytykając organowi pierwszej instancji pominięcie okoliczności, że zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji wkracza w obszar otuliny [...] Parku Krajobrazowego, Kolegium – jak słusznie zauważono w treści sprzeciwu – pominęło uwagi organu pierwszej instancji odnośnie do tej kwestii, zawarte na stronie dziewiątej uzasadnienia uchylonej przez Kolegium decyzji z dnia [...] r.
Kluczowa argumentacja organu odwoławczego sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 p.o.ś., który, co istotne, jest przepisem prawa materialnego, stanowiącym ogólną dyrektywę orzekania w sprawach ochrony środowiska. Powołując się na ten przepis, Kolegium w zasadzie zajęło stanowisko w przedmiotowej sprawie, opowiadając się wprost za koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Również w tym zakresie organ odwoławczy postąpił wbrew dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy procedury. W sprawie przeprowadzono postępowanie administracyjne, w toku którego poczyniono stosowne ustalenia co do występowania przesłanek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym uzyskano wymagane przepisami szczególnymi opinie. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, w tym obszerne uzasadnienie, w którym organ odniósł się do podnoszonych przez strony postępowania zarzutów. Skoro jednak Kolegium uznało, że dla wydania rozstrzygnięcia potrzebuje jeszcze innych dowodów, to niewątpliwie mogło przeprowadzić te dowody we własnym zakresie.
W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie wykazał, aby, po pierwsze, doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia.
Organ drugiej instancji nie wypełnił zatem ciążących na nim obowiązków, wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, 77, 107 § 3 i § 4, a także art. 138 k.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.
Rozważając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej uwagi sądu, wskazujące w szczególności na to, że powołane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej. Organ przeanalizuje przedmiotową sprawę pod względem zaistnienia przesłanek do przeprowadzenia oceny oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym odniesie się szczegółowo do treści opinii właściwych organów, których stanowiska mają znaczący wpływ na kierunek załatwienia sprawy. Organ weźmie przy tym pod uwagę znany Sądowi z urzędu fakt, że obecnie ujęcie zakładu butelkowania wód w D. i P. składa się z czterech studni, natomiast skarżąca spółka ubiega się o zezwolenia na wykonania kilku kolejnych urządzeń wodnych umożliwiających pobór wód podziemnych (studni). Oceniając zasadność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, należałoby zatem uwzględnić wszystkie projektowane ujęcia, nie zaś czynić to dla każdego z ujęć z osobna.
Taka dyrektywa wynika wprost z treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b/ u.i.o.ś., zgodnie z którym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie [...]zł (w tym [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.