Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło D. i J. małżonkom K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], orzekającej o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa zbiornika wodnego ziemnego, bezodpływowego, służącego w gospodarstwie rolnym do nawadniania plantacji borówek", na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] W. [...], gmina M..
W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona wnioskodawcom 9 stycznia 2020 r. (odbiór decyzji potwierdziła osobiście D. K.). Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, wnioskodawcom przysługiwało prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął z dniem [...] stycznia 2020 r.
Kolegium wskazało następnie, że odwołanie D. i J. małżonków K. wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 27 stycznia 2020 r. Następnie, pismem złożonym u Burmistrza [...] w dniu 10 lutego 2020 r., odwołujący się złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnili, że w dniach od [...] stycznia 2020 r. do 25 stycznia 2020 r. przebywali wspólnie poza granicą Polski z powodu ważnych spraw rodzinnych. Odwołanie napisali w dniu 25 stycznia 2020 r. po powrocie do kraju i złożyli w dniu 27 stycznia 2020 r. w Urzędzie Miejskim w M.. Z uwagi na konieczność wyjazdu poza granicę Polski z powodów rodzinnych nie mieli możliwości wniesienia odwołania w przewidzianym przez przepisy terminie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na treść art. art. 58 k.p.a. wyjaśniło, że są cztery przesłanki przewrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym, które muszą wystąpić łącznie, tj. brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono przywracalny termin, przy czym przesłanką, która musi zaistnieć, aby w ogóle możliwe było badanie okoliczności podniesionych we wniosku i ewentualne przywrócenie uchybionego terminu, jest złożenie żądania (prośby) w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu.
Kolegium podniosło, że analiza akt przedmiotowej sprawy, w tym złożonego przez D. i J. małżonków K. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazuje, że zainteresowani ten wniosek złożyli po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Termin do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej im w dniu 9 stycznia 2020 r. upływał z dniem 23 stycznia 2020 r. Z wyjaśnień wnioskodawców wynika, że w okresie od dnia 17 stycznia 2020 r. do dnia 25 stycznia 2020 r. wspólnie przebywali poza granicami Polski. Odwołanie napisali w dniu 25 stycznia 2020 r. Przyjąć należy, że w dacie powrotu do kraju, tj. w dniu 25 stycznia 2020 r., ustała przyczyna uchybienia przez skarżących terminowi do wniesienia odwołania i rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony w dniu 10 lutego 2020 r., a więc z przekroczeniem terminu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi.
Niezależnie od powyższego, Kolegium zauważyło, że analiza akt przedmiotowej sprawy, w tym złożonego przez D. i J. małżonków K. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazuje, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia tego odwołania.
Zdaniem organu odwoławczego, przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie dotrzymania terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe.
Z kolei przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Organ odwoławczy podkreślił, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania. Natomiast organ dokonuje oceny przedstawionych przez stronę okoliczności w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W wypadku, gdy wnoszącemu prośbę można przypisać chociażby winę nieumyślną, przywrócenie terminu nie jest możliwe. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego. Wśród przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu wymienia się między innymi obłożną chorobę uniemożliwiającą stronie działającej osobiście podjęcie czynności, przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, czy pożar.
Kryterium braku winy, jako przesłanka uzasadniająca wniosek o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu danej czynności, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu.
Zdaniem Kolegium, okoliczności przywołane przez małżonków K. we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, tj. przebywanie w dniach 17-25.01.2020 r. poza granicą Polski z powodu ważnych spraw rodzinnych, nie uprawdopodobniają braku ich winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...]. Kolegium zauważyło, że odbiór decyzji nastąpił w dniu 9 stycznia 2020 r., a termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 23 stycznia 2020 r. Natomiast wskazane przez zainteresowanych okoliczności w postaci wspólnego pobytu za granicą w dniach 17- 25.01.2020 r. nie stanowią wystarczającej podstawy do usprawiedliwienia uchybienia przedmiotowemu terminowi.
W skardze na wskazane na wstępie postanowienie Kolegium D. i J. małżonkowie K. zażądali uchylenia tego postanowienia i ponownego rozpatrzenia kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Odnosząc się do uzasadnienia postanowienia, wyjaśnili, że sytuacja, w jakiej się znaleźli, przebywając poza granicami kraju, nie pozwalała im na jakiekolwiek kroki w celu uprawdopodobnienia braku możliwości wniesienia odwołania w ustawowym terminie. Sytuacja rodzinna była tak poważna, że nie mogli wrócić do Polski, aby złożyć odwołanie. Było to zdarzenie losowe, na które nie mieli żadnego wpływu. Jakakolwiek próba powrotu do kraju, aby dopełnić niezbędnych formalności, wiązałaby się z narażeniem ich zdrowia i życia. Podnieśli, że trudna sytuacja rodzinna była związana z ciężkim stanem zdrowia osoby z rodziny i w związku z tym musieli pozostać przy niej tak długo, jak to było konieczne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia spełnienia przez skarżących przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., orzekającej o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy.
Bezsporne w sprawie jest, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania. Decyzja organu pierwszej instancji została im bowiem doręczona w dniu 9 stycznia 2020 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 23 stycznia 2020 r. Tymczasem odwołanie zostało wniesione dopiero w dniu 27 stycznia 2020 r.
Jak trafnie wskazało Kolegium, przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej na gruncie art. 58 k.p.a. warunkowane jest łącznym spełnieniem następujących przesłanek: złożeniem prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, uprawdopodobnieniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu oraz dopełnieniem czynności, dla której termin był wyznaczony.
W ocenie Kolegium, w badanej sprawie skarżący nie spełnili dwóch z powyższych przesłanek: wniosek o przywrócenie terminu został złożony po upływie siedmiodniowego terminu od ustania przyczyny uchybienia terminowi, a nadto skarżący nie wykazali braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż termin siedmiodniowy jest terminem, który nie podlega przywróceniu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania wiadomości o tym. Rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest zatem wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 1365/16).
Jako datę, w której skarżący dowiedzieli się o uchybieniu terminu, Kolegium przyjęło datę dla nich najkorzystniejszą, tj. dzień 25 stycznia 2020 r., w którym, według ich deklaracji, wrócili do kraju i w którym sporządzili odwołanie od decyzji. Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że skoro za datę ustania przyczyny uchybienia przez skarżących terminowi do wniesienia odwołania należy przyjąć datę ich powrotu do kraju, tj. 25 stycznia 2020 r., to siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania upłynął im 2 lutego 2020 r. Wniosek złożony w dniu 10 lutego 2020 r. należy zatem uznać za wniesiony z przekroczeniem terminu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi.
Powyższe stanowi samodzielną, wystarczającą przesłankę odmowy przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania.
Nawiązując do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium, trzeba jednak dodać, że skarżący nie spełnili również tzw. merytorycznej przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, tj. nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu temu terminowi.
Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o interesy swoje. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy strona nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminowi wyłącza możliwość jego przywrócenia. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności procesowej po upływie ustawowego terminu wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozpoznaniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania, bądź na powstrzymywaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy).
We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący podnieśli argument konieczności wyjazdu zagranicę w związku z ciężkim stanem zdrowia członka rodziny.
Wskazać należy, że wyjazd za granicę z powodu choroby (ciężkiego stanu zdrowia) członka rodziny nie może być co do zasady uznany za okoliczność usprawiedliwiającą niezachowanie terminu. Taką okolicznością może być choroba, ale tylko wówczas, gdy dotyczy samej strony i rzeczywiście uniemożliwia podjęcie czynności procesowej. Choroba natomiast innej osoby, którą opiekuje się strona, nie świadczy sama w sobie o braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Jakkolwiek należy zgodzić się ze skarżącymi, że choroba członka rodziny, czy innej osoby bliskiej wiąże się ze stresem, niepokojem i osłabieniem kondycji psychicznej, czy koniecznością czasowej zmiany miejsca pobytu, to nie powoduje to jednak, by złożenie odwołania stało się niemożliwe, przy wymaganym od strony - dbającej należycie o swoje interesy - obiektywnym mierniku staranności.
W ocenie Sądu, nie ma żadnych podstaw, aby przyjąć, że zaangażowanie strony skarżącej w sprawy osobiste, tj. opiekę nad chorym członkiem rodziny, wyłączało ich całkowicie z innych czynności. W ocenie Sądu, nie można zatem przyjąć, że skarżący uprawdopodobnili istnienie okoliczności mających wskazywać na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Należy podkreślić, że zarówno napisanie, jak i wniesienie odwołania nie jest czynnością skomplikowaną. Odwołanie nie ma sformalizowanego charakteru, wystarczy, że strona zakomunikuje w nim, że jest niezadowolona z decyzji organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji skarżący mogli udzielić pełnomocnictwa innej osobie, która w ich imieniu złożyłaby odwołanie w terminie. Brak dokonania tej czynności, w ocenie Sądu, nie pozwala przyjąć, że skarżący nie dopuścili się choćby lekkiego niedbalstwa w prowadzeniu swoich spraw. To zaś wyklucza brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.