Uzasadnienie
W dniu 29 grudnia 2010 r. Rada Gminy G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w [...]. W dniu 5 kwietnia 2011 r. została zawarta umowa na wykonanie prac geodezyjnych w procedurze scalenia i podziału nieruchomości położonych w [...] pomiędzy Gminą G. a "[...] Usługi Geodezyjne". W związku z brakiem akceptacji proponowanych rozwiązań przez niektórych właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planowanym scaleniem i podziałem, wykonawca umowy nie wywiązał się w ustalonym przez strony terminie z obowiązków, które ciążyły na nim jako na stronie umowy.
W związku z powyższym Wójt [...] pismem z dnia 22 marca 2013 r. wyznaczył wykonawcy ostateczny termin wykonania umowy na dzień 30 czerwca 2013 r. Wobec tego, że wyznaczony termin upłynął bezskutecznie, Wójt [...] odstąpił od umowy na podstawie art. 491 § 1 Kodeksu cywilnego.
Następnie, w dniu 24 kwietnia 2014 r. Rada Gminy G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w [...] oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 29 marca 2012 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w [...].
Pismem z dnia 9 marca 2015 r. C. C., W. Z., A. D. i M. K. wezwali Radę Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały, a następnie – wobec bezskuteczności wezwania – wnieśli do tutejszego sądu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 24 kwietnia 2014 r., żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, skarżący podnieśli, że narusza ona ich interes prawny z uwagi na fakt, że niewykonanie scalenia i podziału nieruchomości na terenach objętych zaskarżoną uchwałą uniemożliwi wykonanie jakichkolwiek inwestycji z powodu braku możliwości podziału gruntów z zapewnieniem dostępu wydzielonych działek do dróg.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie spełnili przesłanek, które uprawniałyby ich do skutecznego zaskarżenia uchwały Rady Gminy G., gdyż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, że skarga na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego nie ma charakteru actio popularis, stąd do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Organ podkreślił, że skarga uregulowana w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej.
Organ wyjaśnił, że stosując powyższą wykładnię przywołanego przepisu, należy uznać, że w przedmiotowym stanie faktycznym realny, własny interes prawny oraz realne, własne uprawnienia skarżących nie zostały naruszone. Jednocześnie zaskarżona uchwała nie przyznaje skarżącym żadnych indywidualnych uprawnień. Uchwała ta ma charakter ogólny, nie odnosi się do konkretnego właściciela nieruchomości w [...]. Skarżący niniejszą uchwałę nie posiadają legitymacji prawnej do wniesienia skargi. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 powołanej ustawy rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego. Niewątpliwie skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w [...] w Gminie G., jednakże zaskarżona uchwała nie skutkuje zmianą stanu prawnego ich nieruchomości.
Organ podniósł, że skarga w niniejszej sprawie opiera się na hipotetycznym i przyszłym, a nie konkretnym i aktualnym interesie prawnym skarżących. Nie ma podstaw, by stwierdzić związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżonym aktem.
Ponadto organ wyjaśnił, że Rada Gminy G., podejmując zaskarżoną uchwałę, nie naruszyła żadnej normy prawnej. Ocenie sądu administracyjnego nie może podlegać uznaniowość uchwał organu gminy. Rada Gminy G. miała uprawnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały. Organ podkreślił, że w planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy G. nie została określona data przeprowadzenia postępowania scaleniowego i podziałowego dla Wólki Abramowickiej, a jedynie oznaczono graficznie obszar, który będzie podlegał przedmiotowemu postępowaniu.
Postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 24 czerwca 2015 r. skarga M. K. została prawomocnie odrzucona (k. 125 akt sądowych) z uwagi na nieuiszczenie przez skarżącego wpisu od skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Po rozpoznaniu skargi C. C., W. Z. i A. D. Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest legalność uchwały rady gminy uchylającej uchwałę własną w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w [...].
Prawną podstawę uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości stanowi art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej zwanej "u.p.z.p."), zgodnie z którym jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w obowiązującym na terenie objętym zaskarżoną uchwałą miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z dnia 15 lipca 2010 r. ([...]) wyznaczono obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości położonych w [...].
W konsekwencji powyższego w dniu 29 grudnia 2010 r. Rada Gminy G., działając w oparciu o dyspozycję art. 22 u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w [...], zmienioną następnie uchwałą Nr [...] z dnia 29 marca 2012 r. Nr [...].
Uchylenie tej uchwały stało się przedmiotem sporu pomiędzy radą gminy a skarżącymi, którzy są właścicielami nieruchomości objętych wyznaczonym w planie miejscowym obszarem scalenia i podziału. Rada gminy stanęła bowiem na stanowisku, że zarówno podjęcie, jak i uchylenie uchwały w przedmiocie przystąpienia do procedury scalenia i podziału nieruchomości należy do sfery dyskrecjonalnych kompetencji organów samorządu terytorialnego. Natomiast, według skarżących, art. 22 u.p.z.p. obliguje radę gminy do przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości, jeżeli w planie miejscowym wyznaczono obszar objęty tą procedurą, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Należy podzielić pierwsze z tych stanowisk. Wbrew stanowisku skarżących, nie sposób bowiem przyjąć, by art. 22 u.p.z.p. obligował radę gminy do przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości w okolicznościach opisanych w hipotezie tej normy. Przepis ten – co trzeba podkreślić – stanowi regulację o charakterze procesowym, nie zaś materialnym. Nie tworzy on wzajemnych uprawnień i obowiązków pomiędzy podmiotem administrującym a administrowanym. Reguluje jedynie tryb postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości objętych wyznaczonym w miejscowym planie obszarem scalenia. Innymi słowy, z art. 22 u.p.z.p. wynika jedynie sekwencja działań rady gminy podejmowanych w tej procedurze. Jeżeli zatem rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczy, stosowanie do treści art. 15 ust. 23 pkt 1 u.p.z.p., granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, to następnie, chcąc przeprowadzić tę procedurę, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, która stanowi pierwszy sformalizowany etap procedury scaleniowo-podziałowej, a zarazem zamanifestowanie woli przeprowadzenia tej procedury przez organ gminy.
Użytego w art. 22 u.p.z.p. zwrotu: "rada gminy (...) podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości" nie można zatem interpretować jako nałożonego przez ustawodawcę na radę gminy obowiązku przeprowadzenia procedury scaleniowo-podziałowej w każdym przypadku, gdy w planie miejscowym zostaną wyznaczone granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani z przepisów innych ustaw. Stąd uzasadnione jest stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, że wszczęcie i przeprowadzenie procedury scalenia i podziału nieruchomości zależy od uznania rady gminy.
W związku z powyższym, uchylenie uchwały w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości nie narusza prawa.
Ponadto podkreślić należy, że skarga C. C., W. Z. i A. D. nie mogłaby być uwzględniona również z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć je do sądu administracyjnego.
Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego osoby składającej taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.
Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie - albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).
W tym miejscu podkreślić należy, że uchwała o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości podjęta na podstawie art. 22 u.p.z.p. jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą w sposób sformalizowany zamiar wszczęcia procedury scaleniowo-podziałowej. Dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje zaś dopiero w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Uchwała intencyjna nie przesądza zatem o statusie prawnym jakiejkolwiek nieruchomości położonej na objętym nią obszarze, a w konsekwencji nie wpływa w żaden sposób na sferę praw i obowiązków właścicieli objętych nią nieruchomości.
Uwagi te należy – co oczywiste – odnieść również do uchwały uchylającej uchwałę w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości.
Podsumowując, uchwała w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości na określonym obszarze, jak również uchwała ją uchylająca nie wywołują same przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z ich istoty, jako aktów prawa wewnętrznego, wynika, że wiążą one jedynie organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do podjęcia uchwały w sprawie scalenia i podziału. Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo" uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że może ona naruszać ich interes prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2442/12, niepubl.).
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).