Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...]., znak: [...].
Decyzją tą organ I instancji umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M. S., właściciela działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L. w sprawie nawiezienia ziemi i deniwelacji sąsiedniej działki nr [...].
W toku kontroli w dniu 25 września 2014r. ustalono, że właściciel tej działki – J. S. nawiózł na nią – bez pozwolenia na budowę - znaczną ilość ziemi (w ilości ok. 1000 m), a następnie dokonał jej niwelacji; w efekcie grunt został podniesiony o ok.0,6 m (z jednej strony) i 2,2 m (z drugiej), tworząc nasyp. Nawiezienie ziemi miało na celu zlikwidowanie uskoku oraz zmniejszenie nachylenia terenu działki w stronę pasa drogowego. Ustalono, że wykonane roboty nie zmieniły naturalnego spadku terenu, a poziom działki nr [...] został dostosowany do poziomu terenu działek sąsiednich nr [...] Roboty te nie naruszają również ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. C. III (uchwała Rady Miasta L. z dnia 17 listopada 2005r., Dz.Urz. Woj. L.. z dnia 9 stycznia 2006r., nr [...], poz. 17), gdyż w świetle tego planu działka nr [...] położona jest w terenie zabudowy rezydencjonalnej - M5, w strefie rzeki [...] – SOK2, strefie miejskiej Y2 oraz w strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszarów G. Czechowskich.
W piśmie Urzędu Miasta L. W. O. Środowiska z dnia 2 grudnia 2014r. wskazano ponadto, że plan dopuszcza na terenach budowlanych przy ul. [...] niezbędną deniwelację terenu (jego przekształcenie) wynikającą z potrzeb użytkowania, przy zachowaniu zasadniczego ukształtowania terenu.
Podczas kolejnej kontroli w dniu 9 października 2015r. stwierdzono, że inwestor obniżył teren o ok. 0,25 -0,30 m, pozostawiając jednocześnie przejście od strony działki nr [...] o szerokości 0,7 – 0,75 m; inwestor wykonał również od strony działki nr [...] zabezpieczenie przed zalewaniem zgodnie z zaleceniem Urzędu Miasta L. W. O. Środowiska zawartym w piśmie z dnia 11 września 2014r.
M. S. podnosił, że nawieziona ziemia jest budowlą ziemną, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i że została zrealizowana sprzecznie z zapisami planu miejscowego, dlatego powinna zostać zlikwidowana.
Organy obu instancji nie podzieliły tego stanowiska uznając, że nawiezienie ziemi i podniesienie poziomu terenu nie stanowi robót budowlanych, a więc wykonane roboty nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego, lecz wyłącznie przepisom ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne, a zatem organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Organ odwoławczy podkreślił, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych, a za taki – zdaniem organu – nie można uznać nawiezionej ziemi.
Z tych względów postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji.
Skarżący zarzucił, że organ błędnie przyjął, że sporny nasyp ziemny nie jest budowlą ziemną, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż jego parametry wskazują na to, że jest to obiekt kubaturowy, a ze względu na cel jaki pełni należy go potraktować jako całość użytkowo- techniczną. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, że obiekt ten nie podlega regulacjom Prawa budowlanego, a więc umorzenie postępowania było wadliwe.
Niezasadnie również – zdaniem skarżącego – organ stwierdził, że nasyp nie narusza planu miejscowego, bowiem wprawdzie przepis § 60 ust. 6 planu dopuszcza niwelację terenu w obszarze obejmującym działkę nr [...], ale tylko w celu realizacji potrzeb wynikających z użytkowania nieruchomości (które w niniejszej sprawie nie wystąpiły, gdyż inwestor oświadczył, że nawiezienie ziemi nie jest związane z zabudową działki budowlanej) oraz wymaga zachowania zasadniczego ukształtowania terenu, a za takie nie można uznać nasypu o tak znacznych rozmiarach.
Skarżący podniósł dodatkowo, że organ uznając się za niewłaściwy w sprawie, powinien stosownie do art. 65 § 1 kpa przekazać sprawę organowi właściwemu.
Skarżący zarzucił więc organom naruszenie przepisów postępowania tj. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, art. 105 w zw. z art. 65 § 1 kpa (nieuzasadnione umorzenie), co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 3, 1, 7 w zw. z art. 28 i 41 Prawa budowlanego i § 60 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. C. III.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Rację ma skarżący, że organy co najmniej przedwcześnie umorzyły postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe.
Pogląd organu, że nasyp ziemny nie należy do obiektów budowlanych i że w konsekwencji nie podlega regulacjom ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane", jest wadliwy.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego – "obiekt budowlany" to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych.
"Budowla" to z kolei - zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy – m.in. "budowla ziemna".
Ustawa nie przewiduje wprawdzie definicji budowli ziemnej, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się słusznie, że nasyp ziemny stanowi taką budowlę (zob. wyrok NSA o/z w G. z dnia 20 listopada 2003r., II SA/Gd 1828/). Jak ponadto stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007r., II OSK 813/06 - "wał przeciwpowodziowy lub nasyp ziemny realizowany w określonym celu stanowi całość techniczno – użytkową, o której mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, nawet, jeśli nie posiada dodatkowych instalacji czy urządzeń".
Bezspornie w niniejszej sprawie inwestor wykonał na swojej działce nr [...] nasyp, a celem tego nasypu było zlikwidowanie uskoku przy pasie drogowym – okoliczność ta nie jest kwestionowana.
Ze względu na rozmiary nasypu, zamierzony sposób jego wykonania i cel, należało uznać, że stanowi on całość techniczno – użytkową, a więc jest budowlą ziemną i jednocześnie samodzielnym obiektem budowlanym.
Umorzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyłącznie z tego powodu, że nasyp nie stanowi obiektu budowlanego, było więc wadliwe.
Zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie podlega umorzeniu, jeżeli stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe.
Organ nie wykazał, by taka sytuacja zachodziła.
W szczególności istnieje jego przedmiot – nasyp, będący obiektem budowlanym, a więc należało wyjaśnić czy został on wykonany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania było zatem co najmniej przedwczesne.
Organ naruszył więc przepisy prawa procesowego, tj. art.7, 77, 107 § 3 oraz 105 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.); o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.
Badając sprawę ponownie organ uwzględni stanowisko Sądu i odniesie się merytorycznie do zarzutów odwołania.