Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2023 r., znak SKO.41/5974/OS/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (organ) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 16 października 2023 r., znak: OPS.4702.ŚP.000145.09.2023 odmawiającą przyznania L. S. (skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną A. S..
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z 19 września 2023 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką żoną A. S., legitymującą się orzeczeniem z dnia 8 września 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 września 2024 r.
W decyzji z 16 października 2023 r. Wójt Gminy [...] stwierdził, że sprawowana opieka czyni niemożliwym jednoczesne pozostawanie przez skarżącego w zatrudnieniu i opiekowanie się osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Niemniej jednak, z uwagi na fakt, że niepełnosprawność A. S. powstała w 49 roku życia, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datowany jest od 13 czerwca 2022 r., odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że A. S. przeszła operacje ginekologiczną i kardiologiczną, ma wstawiony rozrusznik. Od 26 listopada 2022 r. do 5 grudnia 2022 r. przebywała w szpitalu z powodu zaostrzenia niewydolności serca. A. S. leczy się w poradni neurologicznej, miewa stany depresyjne, obniżony nastrój. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że opieka sprawowana jest w sposób adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Skarżący wykonuje takie czynności jak zabezpieczenie żony przed upadkiem, podtrzymywanie, pomoc przy przygotowaniu ubrań i ubieraniu, prowadzenie pomiarów ciśnienia, przygotowywanie posiłków, zawożenie do lekarzy, opłacenie rachunków, asekuracja spacerów. Żona skarżącego samodzielnie odgrzewa posiłek uprzednio przygotowany przez męża, samodzielnie dawkuje i zażywa leki. W czasie nieobecności męża, A. S. leży, czyta książki. Z pomocą męża wychodzi do kościoła.
Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wbrew stanowisku organu I instancji, Kolegium orzekło, że z uwagi na niekonstytucyjność przepisu prawnego okoliczność powstania niepełnosprawności po okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (aktualnie Dz. U. z 2024 poz. 323 – dalej jako: u.ś.r.) nie powinna skutkować pozbawieniem opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od powyższego Kolegium oceniło, że "decyzja organu I instancji jest prawidłowa w zakresie, w jakim uznano, że wymiar opieki nad osobą niepełnosprawną umożliwia podjęcie zatrudnienia, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy". Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością stałej opieki nad żoną. Organ zauważył bowiem, że A. S. może samodzielnie odgrzewać posiłek, samodzielnie dawkuje i zażywa leki, nie wymaga karmienia, nie jest pampersowana, nie wymaga opieki w porze nocnej, nadto wychodzi do kościoła, co pozwala przyjąć, że nie wymaga ona stałej opieki. Czynności, na które wskazuje skarżący, mogą być wykonywane przed lub po pracy, mają one charakter pomocy osobie bliskiej, a nie całodobowej opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zakres sprawowanych czynności obecnie nie wyklucza podjęcia zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy), czynności te mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter powszechny, dotyczą osób prowadzących gospodarstwo domowe.
W skardze na powyższą decyzję skarżący domagał się jej zmiany poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2023 r. wraz z należnymi odsetkami za opóźnienie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. na skutek nieprawidłowej wykładni tego przepisu w odniesieniu do wytycznych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Skarżący zwrócił także uwagę, że decyzją z dnia 31 sierpnia 2022r. znak SKO.41/3644/OS/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie powołując się na te same podstawy prawne, rozpatrując odwołanie od bliźniaczego wniosku skarżącego, orzekł o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A. S. - od dnia 1 lipca 022 r. do dnia 31 lipca 2023 r. w wysokości 2119,00 zł miesięcznie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożył organ, a skarżący nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że – na dzień wydania zaskarżonej decyzji - prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA).
Sąd podziela zatem trafność oceny organu odwoławczego w zakresie wyeliminowania wymienionej przesłanki odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego w pozostałym zakresie jest jednak nieprawidłowe. Z argumentacji Kolegium wynika bowiem, że negatywną przesłanką uzasadniającą odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stanowi zakres sprawowanej przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną. Zdaniem organu, czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego względem żony mają charakter pomocy osobie bliskiej, a nie całodobowej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia. Innymi słowy, organ zakwestionował związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją, niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Ta kwestia stanowi istotę sporu w rozpoznawanej sprawie.
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny bądź osoba będąca rodziną zastępczą, jeśli nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/07, opubl. OTK-A 2008/6/107). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zatem osobom, których brak aktywności zawodowej wynika bezpośrednio i wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Jednocześnie należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną małżonką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku męża względem żony, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie, istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą.
Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z 16 lutego 2023 r., I OSK 1822/22).
Należy także zauważyć, że choć ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji pojęcia "sprawowanie opieki", to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona mieć charakter stały bądź długoterminowy. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. przykładowo: wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozważyć czy ustalenia organu co do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną żoną były prawidłowe.
Przede wszystkim należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż w związku z opieką sprawowaną nad A. S., mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 31 sierpnia 2022 r. znak: SKO.41/3644/OS/2022 skarżącemu przyznano świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 lipca 2022 r. do dnia 31 lipca 2023 r. (k. 13 akt I instancji). Organ uznał wówczas, że skarżący spełnił przesłanki umożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i przyznał to świadczenie do dnia wskazanego w orzeczeniu lekarskim z 14 lipca 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności A. S..
Mając zatem na względzie, że kwestia rezygnacji czy też niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną w kontekście spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. została już oceniona przez organ pozytywnie - czego wyraz stanowi decyzja organu z dnia 31 sierpnia 2022 r. - to niezrozumiałym w ocenie Sądu jest stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślić bowiem trzeba, iż SKO nie wykazało, aby stan faktyczny niniejszej sprawy różnił się od tego, będącego podstawą stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z dnia 31 sierpnia 2022 r. Do czasu wydania zaskarżonej decyzji nie uległy zmianie także przepisy warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W tym stanie sprawy należało więc uznać, że odmienna ocena prawna sytuacji skarżącego względem wniosków sformułowanych w postępowaniu o tożsame świadczenie za okres od 1 lipca 2022 r. do 31 lipca 2023 r, przy jednoczesnym braku wykazania zmiany okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę żądania skarżącego, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej z art. 8 § 1 k.p.a. Ponadto, postępowanie organu, który bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym narusza obowiązki ciążące na tym organie na mocy art. 8 § 2 k.p.a. Z kolei brak wyczerpującego wyjaśnienia w motywach zaskarżonej decyzji podstaw przyjęcia odmiennego stanowiska prawnego przy ocenie tych samych okoliczności faktycznych sprawia, iż zasadny staję się również zarzut naruszenia przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz art. 107 § 7 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W dalszej kolejności Sąd zauważa, że argumentacja organu stoi w sprzeczności z wnioskami zawartymi w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 października 2023 r. Zdaniem organu, w przypadku skarżącego nie zachodzi związek pomiędzy opieką sprawowaną nad żoną a koniecznością rezygnacji z wykonywania pracy zarobkowej. Tymczasem w rezultacie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono (a następnie powielono w decyzji organu I instancji), że opieka sprawowana przez skarżącego czyni niemożliwym jednoczesne pozostawanie przez niego w zatrudnieniu i opiekowanie się osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustanowiony w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. rodzinny wywiad środowiskowy stanowi natomiast narzędzie umożliwiające organowi administracji weryfikację wątpliwości co do stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęte przez organ ustalenia na potrzeby wydania decyzji w sprawie, nie mogą pozostawać w sprzeczności z okolicznościami stwierdzonymi w wywiadzie środowiskowym.
W świetle powyższego Sąd ocenia, że występujące w niniejszej sprawie istotne rozbieżności pomiędzy ustaleniami zawartymi w wywiadzie środowiskowym a argumentacją organu wyrażoną w zaskarżonej decyzji, dowodzą istotnego błędu Kolegium w ocenie stanu faktycznego sprawy. To natomiast czyni zasadnym zarzut naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.
W tym stanie sprawy Sąd stwierdza, zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając natomiast na uwadze, iż rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na niekonstytucyjnej przesłance z art. 17 ust. 1b u.ś.r., Sąd orzekł, iż stwierdzone uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, przyjmując za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane będą do ponownego, rzetelnego zbadania okoliczności faktycznych sprawy, a następnie ich oceny w kontekście spełnienia ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego przez stronę. W przypadku negatywnego rozstrzygnięcia, konieczne będzie natomiast wykazanie jakie przyczyny (natury faktycznej lub prawnej) uzasadniają odmienną ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie w stosunku do sprawy dotyczącej decyzją organu z dnia 31 sierpnia 2022 r.