Uzasadnienie
Prezydent Miasta Lublin decyzją z 10 stycznia 2023 r., nr GK-OD-I.6132.10.2022, wymierzył Spółdzielni Mieszkaniowej "P." (dalej jako: "skarżąca"), administracyjną karą pieniężną w wysokości 7.845 zł za zniszczenie 3 drzew (wierzby) rosnących na terenie działki [...], obręb 43 W. przy ul. M. w L. (pkt 1 i 2 decyzji). Jednocześnie organ uznał, że wierzby nie wykluczają zachowania żywotności, w związku z czym termin płatności 70% ww. administracyjnej kary pieniężnej (5.491,50 zł) odroczono na 5 lat, natomiast uiszczenie pozostałych 30% (2.353,50 zł) powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu Prezydent Miasta Lublin wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie, w tym ekspertyza dendrologiczna wskazuje, że skarżąca dokonała zniszczenia drzew poprzez wykonanie niewłaściwych zabiegów pielęgnacyjnych.
W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że redukcja koron drzew nastąpiła w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia, w tym wyeliminowania możliwości zagrożenia dla ruchu samochodów, który odbywa się bezpośrednio przy drzewach. Ponadto, skarżąca wskazała, że cięcia miały zapewnić drzewom właściwy wzrost oraz poprawienie ich stanu zdrowotnego z uwagi na destrukcję tkanki drzewnej, wypróchnienia, ubytki i osłabienie owocnikami grzybów.
Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium decyzją z 28 lutego 2023 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że przeprowadzone cięcia w efekcie doprowadziły do pozostawienia pni ze szczątkowymi ilościami gałęzi. Przedmiotowe prace powinny zostać wykonane na podstawie uprzednio przygotowanej dokumentacji, w tym dokumentacji fotograficznej, wskazującej na konieczność przeprowadzenia takiego rodzaju zabiegów. Tymczasem wykonawca prac nie posiadał nie tylko odpowiedniej dokumentacji (przede wszystkim dokumentacji dendrologicznej), ale również odpowiedniej wiedzy w zakresie ich przeprowadzenia. Kolegium podzielając ustalenia ekspertyzy dendrologicznej, wskazało, że doszło do usunięcia ponad 50% gałęzi dla każdego z drzew, a cięcia doprowadziły do usunięcia ponad 50% korony drzew. Dodatkowo, organ podniósł, że zeznania wykonawcy prac oraz ocena drzew dokonana podczas oględzin potwierdzają, że wierzby były wielokrotnie przycinane na przestrzeni lat.
W skardze do Sądu na powyższą decyzję Kolegium, skarżąca Wspólnota zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
- 1) art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i naruszenie zasad wynikających z art. 8 i 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zaszły przesłanki opisane w art. 87a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 204 r., o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916; dalej jako: "u.o.p."), w związku ze zniszczeniem 3 drzew (wierzby) z uwagi na przeprowadzenie niewłaściwych zabiegów pielęgnacyjnych;
- 2) art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p. poprzez jego zastosowanie mimo braku postaw do przyjęcia, że doszło do zniszczenia 3 drzew (wierzb) przy ul. M. w L. z uwagi na przeprowadzenie niewłaściwych zabiegów pielęgnacyjnych;
- 3) art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji podstaw uzasadniających przyjęcie ustaleń wynikających z opinii biegłego, pomimo zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę co do jej treści;
- 4) art. 81 a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy na korzyść strony tj. umorzenie postępowania, w przypadku gdy w sprawie występują niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego wynikające z zarzutów odnośnie treści opinii biegłego mgr.inż. M. K. w zakresie prawidłowości wykonania zabiegów pielęgnacyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania co do trybu i zakresu gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego w sprawie, co z kolei spowodowało wady w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p.", zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za zniszczenie drzewa. Pojęcie "zniszczenia drzewa" posiada swoją prawną treść nadaną art. 87a ust. 5 u.o.p. Po myśli powołanego przepisu za zniszczenie drzewa uważa się usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2 art. 87a. W celu zrekonstruowania normatywnego wzorca rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa w oparciu o art. 87 ust. 5 u.o.p., należy zatem uwzględnić, czy w sprawie nie mają zastosowania przesłanki z art. 87a ust.2 u.o.p., wyłączające odpowiedzialność za ponadnormatywne usuniecie gałęzi drzewa, tj.:
- 1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych;
- 2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa;
- 3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa.
W następstwie dokonania tych ustaleń, możliwa jest w dalszej kolejności ocena, czy ewentualnie doszło do zniszczenia lub uszkodzenia drzewa. W konsekwencji, w ujęciu metodologicznym powołanych wyżej przepisów, wskazania wymaga, że w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 87a ust. 2 u.o.p., należy wyłączyć odpowiedzialność za uszkodzenie lub zniszczenie drzewa.
W okolicznościach niniejszej sprawy, organ ustalił, że doszło do zniszczenia 3 drzew (wierzby), na podstawie dopuszczonego z urzędu dowodu z ekspertyzy dendrologicznej mgr.inż. M.K. W przedmiotowej ekspertyzie wskazano, że sporne wierzby zostały przycięte w zakresie ponad 50% masy korony wytworzonej w całym okresie ich wegetacji. Zdaniem biegłego, cięcia nie miały na celu usunięcia gałęzi chorych, nadłamanych bądź obumarłych jak również nie prowadzone były z zamiarem wykonania specjalistycznego zabiegu (k. 14 akt adm.).
Jak wynika z akt administracyjnych, pomimo zastrzeżeń do tej ekspertyzy, jej autor nie odniósł się do uwag skarżącej. W piśmie z 9 września 2022 r., skarżąca podniosła, że stwierdzenia zawarte w treści ekspertyzy dendrologicznej nie znajdują potwierdzenia w jej treści. Zdaniem skarżącej, w oparciu o zdjęcia załączone do ekspertyzy, wątpliwym jest, czy biegły prawidłowo stwierdził, że doszło do przycięcia w zakresie ponad 50% masy korony wytworzonej w całym okresie wegetacji.
Ponadto, skarżąca podniosła, że wykonane zabiegi pielęgnacyjne miały na celu usunięcie gałęzi obumarłych, chorych i nadłamanych (k. 23 i 26, k. 44-46 akt adm.). Skarżąca kwestionując ustalenia zawarte w opinii, na dowód swoich twierdzeń dołączyła do ww. pisma z 9 września 2022 r. wydruki zdjęć (k. 27-37 akt adm.), na których – jak wskazała - uwidocznione są wypróchnienia i destrukcja tkanek drzewnych poddanych zabiegom drzew.
Powyższe stanowisko skarżącej znajduje potwierdzenie w protokole z 26 października 2022 r., z przesłuchania świadka, który był wykonawcą prac – P. Ł. (k. 44-47 akt adm.).
Organ dysponując tym materiałem dowodowym, nie odniósł się jednak do powyższego, a niewątpliwie nierozważenie w sposób należyty uwag przedłożonych przez skarżącą do włączonej w poczet materiału dowodowego ekspertyzy dendrologicznej, uznać należy za wadliwe i naruszające przepisy postępowania.
Stwierdzenie powyższe, jest tym bardziej zasadne, że autor ekspertyzy dość lakonicznie odniósł się do zakresu przedmiotowego przedstawionego w zaproszeniu do składania ofert. Przedmiotowa opinia zawiera jednoznaczne w swojej treści wnioski autora, bez ich głębszej analizy i uzasadnienia. Pomimo, że organ w specyfikacji ekspertyzy, wskazał jako zakres: "ocenę jaki % usuniętych gałęzi/konarów stanowiły gałęzie/konary obumarłe/nadłamane, a jaki % usuniętych gałęzi/konarów stanowiły gałęzie/konary będące w dobrej kondycji zdrowotnej" (k. 7 akt adm.)", zarówno w samej opinii jak i na późniejszym etapie organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie.
W tym kontekście w ocenie Sądu, wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie było przedwczesne. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy, jest niewystarczający, aby w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że doszło do zniszczenia drzew, bez uprzedniego odniesienia się do ewentualnego zastosowania przesłanki egzoneracyjnej w postaci – podnoszonego przez skarżącą usunięcia gałęzi obumarłych, chorych lub nadłamanych. W ekspertyzie zabrakło także ustaleń jaki był stan drzew przed cięciami, jaki jest przybliżony wiek i stan zdrowia drzew.
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy nie poczyniły ustaleń w zakresie dającym podstawę do wydania rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że w postępowaniach o charakterze sankcyjnym, w których obciąża się podmioty administrowane obowiązkami w ramach retorsji za naruszenie przepisów prawa administracyjnego, próg staranność w gromadzeniu i rozważeniu materiału dowodowego jest podwyższony (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 971/18, CBOSA).
Normy te zobowiązują organy do uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy, wyważenia interesów spornych w sprawie, orzekania na podstawie wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, rozważonego w całokształcie i kompleksowo. Normy te chronią przed wydaniem rozstrzygnięć opartych na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego, nieuwzględniających istotnych okoliczności tego stanu. Zdaniem sądu, powyższym wymaganiom organy w sprawie niniejszej nie sprostały.
Konkludując, w rozpatrywanej sprawie, organ zaniechał ustaleń pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Brak możliwości kompleksowej weryfikacji wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności uniemożliwia ocenę, czy skarżąca spowodowała zniszczenie 3 drzew wskutek niewłaściwego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych określonych przepisem art. 87a ust. 2 i 5 u.o.p., czy też wystąpiła przesłanka egzoneracyjna zawarta w ww. art. 87a ust. 2 pkt 1 u.o.p., która uwalniałaby skarżącą od odpowiedzialności, za zniszczenie drzew.
Zaznaczenia wymaga, że rozpoznając sprawę w II instancji organ odwoławczy dokonuje ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc kompleksowej oceny całego zebranego materiału dowodowego, a nie jedynie do oceny ograniczającej się do prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. W tym celu, Kolegium uzupełni materiał dowodowy, niezbędny do wydania rozstrzygnięcia opartego na wszechstronnej analizie stanu faktycznego i prawnego, poprzez uzyskanie stanowiska autora ekspertyzy do wniesionych przez skarżącą uwag, a następnie poczynienie wiarygodnych ustaleń oraz wywiedzenie z nich wniosków pozwalających na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265). Zwrot kosztów objął: uiszczony wpis od skargi w kwocie 314 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17).