Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...]. odmawiającej wydania na wniosek M. K. decyzji nakazującej wyrównanie ściany budynku usługowo - mieszkalnego posadowionego na działce o nr ew. [...], przy ul. L. w Z. do granicy z jej działką o numerze [...]. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Pismem z dnia 21 stycznia 2009r. adresowanym do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego Miasta Z. M. K. wniosła o sprawdzenie zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego jej sąsiadki A.R. na działce przy ulicy L.. w Z. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2009r. ustalono, iż na powyższej działce znajduje się budynek mieszkalno - usługowy, usytuowany przy granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącą własność M. K. Budynek został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]października 1993r., znak: [...], wydaną przez Prezydenta Miasta i jest użytkowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...]lutego 2001r. wydanej także przez Prezydenta Miasta. Obecna podczas oględzin M. K. sprecyzowała swoje żądanie, domagając się nakazania A. R.wyrównania ściany budynku do granicy z jej działką, gdyż uniemożliwia jej rozbudowę domu i wytworzenie zabudowy szeregowej.
Biorąc pod uwagę powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania nakazu oczekiwanego przez M. K. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, właściwy organ w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Obowiązek ten może być nałożony o ile zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 ustawy. Podstawą do rozstrzygnięcia odmawiającego nakazania jednego z wymienionych w przepisie art. 51 obowiązków jest ustalenie, że nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tj. roboty budowlane zostały wykonane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
W tym przypadku żadna z tych okoliczności nie występuje, bowiem budynek wykonany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją z dnia [...]października 1993r. znak:[...] o pozwoleniu na budowę i planem realizacyjnym. Organ zaznaczył, że dopiero zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego i obliguje organ do wymuszenia na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Podkreślono także, iż sprawa usytuowania budynku była również przedmiotem analizy organu administracji architektoniczno - budowlanej (złożone dokumenty do zgłoszenia zakończenia budowy), który to organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji z powodu nieprawidłowego usytuowania budynku.
Ponadto biorąc pod uwagę mapę z pomiaru powykonawczego budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...], zrealizowana zabudowa działki nr [...], wykonana po wybudowaniu spornego budynku, nie jest "wytworzeniem zabudowy szeregowej". Planowana rozbudowa domu jest zatem kolejnym działaniem inwestycyjnym, nie związanym wprost z realizacją budynku na działce nr [...] w Z. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zarzuciła decyzji organu odwoławczego zaniechanie weryfikacyjnych ustaleń na gruncie co do zgodności obiektu budowlanego pobudowanego na nieruchomości oznaczonej nr ew.[...] przy ulicy L. w Z. z projektem zagospodarowania działki oraz z projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie lokalizacji obiektu od granicy nieruchomości stanowiącej własność skarżącej oraz jego parametrów technicznych co do długości i szerokości ze skutkiem naruszenia prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego co do wykonania obiektu budowlanego w sposób odbiegający od ustaleń stron i warunków określonych w rozporządzeniu do ustawy - Prawo budowlane przewidującego zachowanie konkretnej odległości obiektu budowlanego od granicy nieruchomości w związku z art. 51 ustawy - prawo budowlane i odpowiednio art. 7 i art. 8 kpa.
Zdaniem skarżącej wyrównanie ściany budynku do granicy nieruchomości będzie zgodne z ustaleniami wcześniejszej umowy zawartej pomiędzy nią, a A. R. i z zachowaniem uzgodnionej odległości ścian tego obiektu od granicy nieruchomości. Obecne usytuowanie budynku narusza obowiązujące w dacie wydanego pozwolenia budowlanego rozporządzenie wykonawcze do ustawy - Prawo budowlane, określające wymogi zachowania konkretnej odległości od granicy nieruchomości. Według skarżącej jej interwencje o dobrowolne wyrównanie ściany obiektu budowlanego nie odniosły skutku tak w trakcie budowy, jak i po jej zakończeniu. Podkreśliła, że nie wnosi o ustalenie samowoli budowlanej, ale o potwierdzenie zgodności zabudowy z pozwoleniem budowlanym i obowiązującymi w okresie procedury administracyjnej o wydanie pozwolenia budowlanego przepisami rozporządzenia wykonawczego, określającymi wymogi odległości od granicy nieruchomości.
Skarżąca zaznaczyła, że na skutek wykonanej zabudowy i usytuowania ściany obiektu z dala od granicy nieruchomości została ograniczona w wykonywaniu prawa własności własnej nieruchomości i nie może zagospodarować własnej działki na przestrzeni od istniejącej zabudowy do granicy nieruchomości. Jej zdaniem organ nadzoru budowlanego winien był poczynić wyczerpujące ustalenia na gruncie, a tych czynności zaniechał, co oznacza, że zaniechano wszechstronnego zbadania przedmiotu sprawy, co narusza zarówno przepisy prawa materialnego wyżej cytowane, jak też podstawowe zasady procedury administracyjnej określone wart. 7 i art. 8 kpa.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Argumentacja organów nadzoru budowlanego sprowadza się do stwierdzenia, że skoro sporny budynek został wybudowany, co jest bezspornym, w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzony plan realizacyjny, to nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami). Poglądu tego nie można jednak podzielić. Z treści tego przepisu jasno wynika, że ma on zastosowanie w przypadkach określonych w art. 50 ust.1. Ten przepis stanowi zaś w ust.1 pkt. 4, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający nie tylko od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ale także w przepisach. Sposób sformułowania art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy daje zatem uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że art. 51 ust. 2 ustawy, dopuszczający możliwość doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych o jakich stanowi art. 50 ust.1 pkt 4, do stanu zgodnego z prawem, może mieć zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, jak również wtedy, gdy takim pozwoleniem dysponuje (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009r.
II OSK 1112/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 8 marca 2000r. II SA/Gd 170/08 ONSA 2001r., nr 3, poz. 108). Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że pod pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć także zgodność z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślić należy, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę spornego budynku obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U Nr 17, poz. 62 ze zmianami). Przepisy te z mocy § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami), wobec braku wyłączeń w nim określonych, mają zastosowanie w sprawie. Według § 12 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki.
Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (ust.2). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Z kolei § 13 ust.1 dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie można dociec w jakiej odległości od granicy z działką skarżącej został realizowany sporny budynek. Danych w tym zakresie nie sposób doszukać się w protokołach oględzin z dnia [...]lutego 2009r. i z dnia [...]października 2009r. Ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć budynku wnosić można, że nie znajduje się on bezpośrednio w granicy.
W odwołaniu z dnia 14 lipca 2009r. skarżąca twierdziła natomiast, że budynek znajduje się w odległości 1 m od granicy działki, a więc niezgodnie z warunkami rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. Organy nadzoru w ogóle nie odniosły się do tej kwestii ograniczając swoje rozważenia wyłącznie do powołania się na fakt realizacji budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jednak i w tym zakresie trzeba uznać, że również ta ocena jest przedwczesna. Znajdujący się w aktach sprawy projekt techniczny budynku stwierdza wyraźnie (pkt.4), że jest on usytuowany "na całej szerokości działki ze "ślepymi’’ ścianami przy granicach pozwala sąsiadom na analogiczną zabudowę i wykształcenie tzw. zabudowy szeregowej". Stwierdza również, iż " znaleziona forma w/w budynku "spokojna" a zarazem "zdynamizowana" daje możliwość dopisania do niej sąsiednich budynków o rozległym wyrazie". O tym, że budynek miał być posadowiony bezpośrednio w granicach sąsiednich nieruchomości świadczy także pismo Naczelnika Wydziału Planowania Przestrzennego Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Zamościu z dnia 15 września 1992r. (akta projektu technicznego) w których informuje A. R., iż " ściany przylegające do granicy działki wykonać jako.ściany oddzielenia p.poż ’’.
Takie też położenie budynku naniesiono na plan realizacyjny budynku (akta zawierające projekt techniczny) oraz na kopię mapy zasadniczej (k.27 akt I instancji). Rzeczą organów nadzoru budowlanego było w tej sytuacji wyjaśnić, czy usytuowanie spornego budynku odpowiada treści powołanego projektu technicznego. Zaniechanie rozważenia tych kwestii pozwala na wniosek, że zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w konsekwencji nie pozwalają na oddalenie skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę należy ustalić, czy usytuowanie budynku jest zgodne z przepisami technicznymi oraz projektem technicznym i planem realizacyjnym, a także w jakich okolicznościach dopuszczono możliwość realizacji inwestycji w granicy z nieruchomością skarżącej. W zależności od poczynionych ustaleń zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust.1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego lub postępowanie należy umorzyć na podstawie art.105 kpa.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.