Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D. R. z dnia [...] listopada 2016 r. od decyzji Kierownika Referatu Spraw Społecznych Urzędu Gminy w L. z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy L. o odmowie przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką H. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "kpa" oraz art. 16a ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), dalej "uśr", jak również § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238), utrzymało tę decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. R. z dnia [...] września 2016 r.
Organ ustalił, że matka wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, mimo to specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być przyznany ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego, które - stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia - wynosi [...] zł, natomiast miesięczny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki (a więc rodziny wnioskodawczyni i jej matki) w przeliczeniu na osobę w 2015 r. – wynosił [...] zł, a więc przekroczył kryterium dochodowe o [...] zł.
Ustalając dochód organ stwierdził, że w 2015 r. dochód D. R. wyniósł [...] zł, opodatkowany dochód K. R. (jej męża) – [...] zł, opodatkowany dochód H. S. (matki) – [...] zł oraz jej dochód nieopodatkowany z gospodarstwa rolnego - [...] zł.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji D. R. zakwestionowała doliczenie dochodu jej matki z gospodarstwa rolnego, podnosząc, że gospodarstwo zostało wydzierżawione, a obecnie stanowi nieużytki (jest zarośnięte).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Odnosząc się do kwestii dochodu z gospodarstwa rolnego Kolegium wskazało, że przy ustalaniu takiego dochodu nie bada się czy jest on faktycznie uzyskiwany, lecz podlega on wyliczeniu w sposób ściśle określony w przepisach tj. w art. 5 ust. 8 uśr w zw. z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wydanym na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 617)".
Dochodu z gospodarstwa rolnego nie uwzględnia się tylko w przypadkach określonych w art. 5 ust. 8a uśr, a więc gdy: 1) zostało ono oddane w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego;
- 2) zostało wniesione do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną;
- 3) zostało oddane w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Kolegium stwierdziło, że żaden z powyższych wyjątków nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż w świetle oświadczenia skarżącej z dnia [...] listopada 2016r., gospodarstwo rolne jej matki zostało ustnie przekazane w dzierżawę S. B..
Kolegium podzieliło więc stanowisko organu I instancji, że dochód z tego gospodarstwa podlegał doliczeniu do dochodu rodziny.
Ustalając zatem miesięczny dochód na osobę w rodzinie za 2015 r. Kolegium uwzględniło dochód męża skarżącej (10.493,40 zł pomniejszony o składkę na ubezpieczenie zdrowotne tj. [...] zł = [...] zł) i dochód jej matki (2027 zł pomniejszony o zapłacony podatek w kwocie [...]zł i składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł oraz z gospodarstwa rolnego - [...] zł), co stanowi średni miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni i jej matki w 2015 r. – [...] zł.
Wyjaśniając sposób wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego, Kolegium wskazało, że "wysokość dochodu z gospodarstwa rolnego uzyskiwanego z 1 ha przeliczeniowego w roku 2015 została podana w obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] września 2016 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2015 r. (M.P. z 2016 r. poz. 932) i wynosi ona [...] zł (organ omyłkowo wskazał kwotę [...]zł), a więc [...] zł x 0,543 ha przeliczeniowych gospodarstwa rolnego [...] (co wynika z nakazu płatniczego, k.4 akt admin.) daje kwotę [...]zł.
Kolegium podzieliło także ustalenia organu I instancji co do tego, że obecnie kryterium dochodowe uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego wynosi [...] zł, a zatem "w sprawie niniejszej dochód został przekroczony o kwotę [...]zł - sposób wyliczenia: [...] zł - [...] zł)". Kolegium podkreśliło jednocześnie, że "jest to kwota, która przewyższa najniższy zasiłek rodzinny w roku zasiłkowym [...], który wynosi [...] zł, co wynika § 2 ust. 2 pkt 1 lit."a" rozporządzenia", a zatem w sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 16a ust. 3 uśr. Przepis ten dopuszcza przyznanie spornego świadczenia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, ale pod pewnymi warunkami tj. "gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, jeżeli sporne świadczenie przysługiwało w poprzednim okresie zasiłkowym".
Kolegium ustaliło, że łączny miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej i rodzinie jej matki wynosi [...] zł, a więc przekracza kryterium dochodowe wynoszące "674 zł" o [...] zł, a więc o kwotę większą niż najniższy zasiłek rodzinny wynoszący [...] zł.
W tej sytuacji odmowa przyznania świadczenia, jest zdaniem Kolegium, prawidłowa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. R. domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając że Kolegium wadliwie wyliczyło kwotę, o której mowa w art. 16 a ust. 3 uśr, gdyż różnica pomiędzy dochodem jej rodziny a kryterium dochodowym wynosi [...] zł, a nie [...] zł.
Zarzuciła również bezpodstawne doliczenie dochodu z gospodarstwa rolnego, podnosząc, że w 1982 r. zostało ono wniesione do użytkowania przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną, którą po likwidacji nabyła osoba prywatna wraz z dzierżawą tego gospodarstwa, obecnie są to nieużytki.
Skarżąca wskazała również, że zasiłek jest jej niezbędny ze względu na wydatki związane z niepełnosprawnością matki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rację ma bowiem skarżąca, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie wyliczyło kwotę określoną w art. 16a ust. 3 uśr, zaś organ I instancji w ogóle nie rozważył zastosowania tego przepisu.
Przepis ten stanowi, że "w przypadku, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje".
W każdym zatem przypadku, gdy strona ubiegająca się o przyznanie świadczenia przekracza kryterium dochodowe, organ powinien ustalić czy w sprawie nie ma zastosowania powołany przepis, czego nie uczynił organ I instancji w niniejszej sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło natomiast obowiązek rozważenia zastosowania tego przepisu, jednak błędnie wyliczyło kwotę w nim wskazaną, gdyż dokonując obliczeń omyłkowo uwzględniło jako kryterium dochodowe kwotę [...]zł, zamiast [...] zł. Doprowadziło to do nieprawidłowego ustalenia, że różnica między miesięcznym dochodem rodziny skarżącej i jej matki w 2015 r. a tym kryterium wynosiła [...] zł, podczas gdy faktycznie wynosiła [...] zł (775, 42 zł – [...] zł). Błąd ten ma charakter rachunkowy, ale jest istotny dla rozstrzygnięcia. W świetle bowiem przytoczonego art. 16a ust. 3 uśr, skarżącej mógł być przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż sporna różnica jest niższa niż najniższy zasiłek opiekuńczy wynoszący [...] zł, z tym że organ powinien ustalić, czy zasiłek taki przysługiwał jej w poprzednim okresie zasiłkowym.
Z tego względu skarga jest zasadna, gdyż organ odwoławczy wadliwie ustalił stan faktyczny, naruszając art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś organ I instancji w ogóle nie rozważył zastosowania art. 16 a ust. 3 uśr.
Z tych względów decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369).
Rozpatrując sprawę ponownie organ rozważy zastosowanie art. 16a ust. 3 uśr. Organ będzie miał przy tym na względzie, że "przepis ten mówi o "przysługiwaniu" zasiłku, a nie o przyznaniu zasiłku, tj. skonkretyzowaniu prawa w formie aktu administracyjnego. Zatem obowiązkiem organu jest ustalenie, czy hipotetycznie w poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwałoby skarżącej omawiane świadczenie. Powołany przepis nie przewiduje warunku pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w poprzednim okresie zasiłkowym. Pobierać świadczenie i mieć do niego prawo to nie są tożsame sytuacje. Świadczenie jest pobierane, jeżeli przysługuje, ale dopuszczalna jest sytuacja, że z przyznanego prawa uprawniony świadczeniobiorca nie korzysta. Dotyczy to zwłaszcza świadczeń przyznawanych na wniosek" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r., IV SA/Po 71/16).
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego bezpodstawnego doliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Dochód z gospodarstwa rolnego podlega bowiem doliczeniu do dochodu rodziny, niezależnie od tego czy faktycznie ten dochód jest uzyskiwany. Zasady ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego zostały bowiem sztywno uregulowane w art. 5 ust. 8 uśr. W świetle tego przepisu przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 617). Dochód z gospodarstwa rolnego ma więc charakter zryczałtowany i nie jest zależny od dochodów faktycznie uzyskiwanych (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011r., I OSK 2024/10, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011r., I OSK 1712/10, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011r., I OSK 1712/10). Na gruncie wszystkich ustaw przewidujących pomoc socjalną Państwa, ustawodawca przyjął bowiem założenie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, tzn. czy czerpie się z niego korzyści materialne, jednocześnie przyjmując, że kwota wynikająca z przewidzianego w danych przepisach wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 50/08, z dnia 28 grudnia 2000 sygn. akt I SA 1406/00, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Ponadto należy wskazać, że nie podlega doliczeniu do dochodu dochód z gospodarstwa rolnego tylko w ściśle określonych w art. 5 ust. 8a uśr przypadkach. Przepis ten stanowi, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego (pkt 1); gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną (pkt 2); gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (pkt 3).
W takich przypadkach, ustalając dochód rodziny, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy (art. 5 ust. 8b).
W świetle powyższego, tylko jedna ze wskazanych w przytoczonym przepisie czynności ma ten skutek, że dochodu z gospodarstwa rolnego (ustalonego w sztywny, ryczałtowy sposób) nie dolicza się do dochodu rodziny. Nie może to być natomiast "zwykła" umowa dzierżawy, na którą powołuje się skarżąca. Zarzut skargi w tym zakresie, nie zasługuje więc na uwzględnienie.