Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 20 lutego 2023 r. znak: SKO.4020.OC/277/22/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "N. " w K. (dalej także jako "skarżący" lub "Stowarzyszenie") o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. znak: NPO.III.7624.12/09 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej o mocy 1,2MW przewidzianej do wykonania na działkach nr ewid.[...] i [...], położonych we wsi K., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "zm.k.p.a."), stwierdziło, że ww. decyzja Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r., sprostowana postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r. znak: IBP-7331-26/2/08, została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło na wstępie, że na skutek skargi kasacyjnej Stowarzyszenia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 316/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2021 r. uchylił ww. wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Lublinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględnił skargę Stowarzyszenia i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 29 grudnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Kolegium przedwcześnie uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji środowiskowej, gdyż nie dokonało oceny możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle obowiązujących w dacie wydania tej decyzji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium ustaliło następujący stan faktyczny.
Burmistrz Parczewa decyzją z dnia 2 lutego 2011 r., na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej jako "u.u.i.ś."), ustalił na wniosek D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (aktualnie z siedzibą w K.) środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej o mocy 1,2MW przewidzianej do wykonania na działkach nr [...] i nr [...] położonych we wsi K.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew, zatwierdzonego uchwałą Nr XLVIII/229/2010 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 3 września 2010r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2010 r. Nr 134, poz. 2257, dalej jako "m.p.z.p." lub "plan miejscowy"), z którego wynika, że działki objęte planowaną inwestycją położone są w terenie rolniczym (symbol 4R i REW), przewidującym lokalizację elektrowni wiatrowych.
Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej o zbadanie zgodności z prawem powyższej decyzji środowiskowej z dnia 2 lutego 2011 r. i stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podniosło, że kwestionowana decyzja została podjęta na podstawie planu miejscowego, którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 369/14. Wyrok ten jest prawomocny, albowiem złożona od niego przez Gminę Miejską Parczew skarga kasacyjna, została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016r. sygn. akt ll OSK 3205/14.
Uzupełniając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Stowarzyszenie w piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. dodatkowo podniosło, że kwestionowana decyzja obarczona jest również rażącym naruszeniem prawa z powodu zawartych w niej licznych błędów merytorycznych. Ponadto zarzuciło, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie ustalono wszystkich jego stron, a tym samym wystąpiła też przesłanka wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Kolegium, uwzględniając oceną prawną i wskazania wynikające z przywołanych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdziło, że przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie co do zasady nie zmieniły się. Materialnoprawną podstawę decyzji z dnia 2 lutego 2011 r. stanowiły wówczas obowiązujące, przepisy u.u.i.ś. i rozporządzenia. We wskazanych wyżej wyrokach oba Sądy podzieliły stanowisko Kolegium, że właśnie te przepisy zobligowały był zastosować Burmistrz Parczewa. Sądy podzieliły także pogląd Kolegium o ograniczonym zakresie postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.
Organ nieważnościowy podkreślił, że jego zadaniem nie jest dokonywanie po raz kolejny merytorycznej oceny dowodów czy przeprowadzenie dalszych dowodów mogących mieć, w ocenie stron, istotne znaczenie dla istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją. Kwestionowana decyzja Burmistrza Parczewa została poprzedzona niezbędnym postępowaniem dowodowym, został sporządzony raport o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzyskane zostały stosowne opinie i uzgodnienia oraz zapewniono w postępowaniu udział społeczeństwu, toteż - w ocenie Kolegium - nie można było uznać, że przy wydaniu decyzji organu pierwszej instancji doszło do rażącego naruszenia prawa z powodów wskazanych przez Stowarzyszenie. Zarzuty o braku zapewnienia udziału stron w postępowaniu, jak też uchybienia dotyczące postępowania wpadkowego, stanowią zaś wyłącznie przesłanki wznowienia postępowania.
Dokonując oceny kwestionowanej decyzji pod kątem przesłanek nieważnościowych, Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Parczewa był w dacie wydania spornej decyzji organem właściwym rzeczowo do orzekania w sprawie. badana decyzja nie jest ponadto decyzją drugą w sprawie, została skierowana do osób, które były stronami postępowania, nie była trwale niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wydanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Zdaniem organu, badana decyzja nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Przeprowadzając analizę pod kątem kolejnych wad kwalifikowanych, Kolegium stwierdziło, że w odniesieniu do ocenianej decyzji w grę może wchodzić co najwyżej przesłanka z art. 156 § 2 in fine k.p.a., czyli wada rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem mówić o wadzie wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.) z uwagi na powołanie w podstawie prawnej obowiązujących w dacie jej podejmowania (czyli w dniu 2 lutego 2011 r.) zapisów m.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że taki pogląd wynika z przywołanego wyżej wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., w którym Sąd stwierdził, że w przypadku braku podstawy prawnej dla oceny tej wady decydujący jest moment wydania decyzji.
Oceniając kwestionowaną decyzję środowiskową pod kątem ewentualnego przypisania jej wady w postaci rażącego naruszenia prawa, Kolegium odwołało się do przepisu art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Wskazując na tę normę Kolegium podkreśliło, że podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolegium ustaliło, że w świetle postanowień planu miejscowego, działki nr ewid.[...] i [...] we wsi K., o łącznej powierzchni [...] ha, znajdowały się w terenie określonym jako "Rolnictwo", oznaczonym symbolem RP, z funkcją podstawową "Tereny rolne bez prawa zabudowy (RP)". Na wskazanym obszarze na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wykluczono lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, poza istniejącymi siedliskami rolnymi, z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszczono zaś lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną oraz adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, a także kształtowanie terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych.
Organ nieważnościowy wyjaśnił, że dokonując oceny wniosku pod kątem zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonym przez inwestora raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Opisana przez inwestora w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko inwestycja i prowadzona w niej działalności wskazuje natomiast, że podstawowym celem planowanego zamierzenia będzie podjęcie działalności produkcyjno-przemysłowej w postaci przedsiębiorstwa energetycznego (czyli przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi), w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, w wersji z daty orzekania przez organ pierwszej instancji.
W ocenie Kolegium, brak jest zatem podstaw do zakwalifikowania biogazowni jako urządzenia infrastruktury technicznej, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012r. sygn. akt II SA/Bd 696/12).
W związku z powyższym Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznało, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 80 ust. 2 u.u.i.ś, co wskazuje na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ stwierdził jednocześnie, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 (czyli m.in. jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa), jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium wyjaśniło, że przepis ten obowiązuje od dnia 16 września 2021 r. i został wprowadzony ustawą zm.k.p.a. W świetle art. 2 ust. 1 tej ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
W ocenie Kolegium, wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza zatem zastosowanie kodeksowych regulacji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określając czas, po którego upływie, pomimo nawet istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decyzje nie są eliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie zaś z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Na podstawie analizy akt sprawy organ stwierdził, że decyzję Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. wydano prezesowi Spółki D. dniu 2 lutego 2011 r. Pozostałym stronom postępowania decyzję tę doręczono natomiast w dniu 18 lutego 2011 r. Termin do stwierdzenia nieważności tej decyzji upłynął zatem w dniu 18 lutego 2021 r. Z tego względu Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że badana decyzja środowiskowa została wydana naruszeniem wskazanego wyżej prawa.
Stowarzyszenie nie skorzystało z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej. W ustawowym terminie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyło natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia 20 lutego 2023 r. W skardze Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 zm.k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w odniesieniu do decyzji Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia 22 marca 2011 r., choć została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia, w sytuacji, w której art. 156 § 2 k.p.a. w aktualnym brzmieniu zastosowanym przez organ, jak i art. 2 ust. 1 zm.k.p.a., są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś prawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. winno doprowadzić do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Parczewa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej.
W oparciu o przytoczony zarzut skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, sprostowanej postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nowelizacja art. 156 § 2 kpa dokonana zm.k.p.a. i jej rozciągnięcie także na sprawy w toku na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, są sprzeczne z Konstytucją RP a w szczególności z jej art.
2. Skoro bowiem, w zaufaniu do obowiązującego prawa, zostało już rozpoczęte określone postępowanie, a prawo przewidywało, iż będzie się ono toczyć wedle konkretnych zasad, w określonym horyzoncie czasowym, związanym z danym postępowaniem, to nie można tych zasad modyfikować w odniesieniu do trwającego postępowania bez naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Zarzut naruszenia tej zasady dotyczy generalnego odniesienia nowych przepisów do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Ustawodawca wprowadza zaskakującą uczestników trwających postępowań zmianę przepisów, co jest równoznaczne z naruszeniem zasady ochrony interesów w toku.
W ocenie Stowarzyszenia, Sąd winien zatem w sprawie niniejszej posłużyć się Konstytucją i nie zastosować sprzecznych z nią norm ustawowych, o których mowa wyżej, co doprowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Parczewa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja ta wraz z postanowieniem ją prostującym naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób rażący, co stwierdziło samo SKO, a zatem końcowe załatwienie sprawy z pominięciem niekonstytucyjnych przepisów wskazanych w petitum skargi wymaga stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć już przez sąd orzekający w sprawie niniejszej, tym bardziej, że organ administracji publicznej nie ma tak rozległych uprawnień w zakresie kontroli konstytucyjności przepisów prawa, jak posiada je sąd.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi Kolegium wskazało, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 zm.k.p.a. w zakresie, w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji stwierdzenia jego niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a k.p.a. Z kolei kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego, czy też opieszałości Kolegium, mogła być przedmiotem skargi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 lutego 2023 r. kończąca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r., ustalającej na wniosek D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (aktualnie z siedzibą w K.) środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej o mocy 1,2MW przewidzianej do wykonania na działkach nr [...] i nr [...] położonych we wsi K..
Podkreślić należy, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi, w ramach wyjątku od zasady stabilności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, wszczynanym w trybie art. 157 k.p.a. Jak słusznie zatem zauważono w zaskarżonej decyzji, postępowanie nieważnościowe nie może być traktowane jako ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym trybie decyzją ostateczną. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena kontrolowanej decyzji pod kątem ustalenia, czy jest ona dotknięta jedna z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ewentualne niekwalifikowane wady prawne, niewymienione w ww. katalogu, które nie zostały usunięte w administracyjnym toku instancji postępowania zwyczajnego, nie być brane pod uwagę w postępowanie nieważnosciowym.
Co więcej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można również powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092).
W związku z powyższym, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w niniejszej sprawie nie mógł zostać uwzględniony zarzut Stowarzyszenia wskazujący, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Burmistrza P. kwestionowanej decyzji środowiskowej z dnia 2 lutego 2011 r. nie zapewniono udziału jego stronom. Niezależnie bowiem od oceny zasadności tego zarzutu, należy zauważyć, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, opisaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako przesłanka wznowieniowa nie może zaś stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
W ramach oceny kwestionowanej decyzji pod kątem wad nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bezsporne jest, że rozstrzygnięcie to nie jest obarczone wadą wskazaną w pkt 1. tego przepisu, ani taż żadnym z naruszeń opisanych w pkt 3-7. Te przesłanki nieważnościowe nie były zresztą podniesione przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
Odnośnie zaś do przesłanek, na które powoływało się Stowarzyszenia, wskazać należy, że w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 787/21 przesądzone zostało, iż sporna decyzja z dnia 2 lutego 2021 r. nie jest obarczona wadą braku podstawy prawnej, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Podkreślenia wymaga, że ocena prawna w tym zakresie, stosownie do art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), była wiążąca dla organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jak i wiąże Sąd orzekający w sprawie obecnie.
Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia na skutek ww. wyroku, uwzględniło natomiast zarzut przypisujący decyzji Burmistrza Parczewa z dnia 2 lutego 2011 r. wadę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wadę tę Kolegium wywiodło ze sprzeczności lokalizacji inwestycji objętej przedmiotową decyzją z postanowieniami obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew, zatwierdzonego uchwałą Nr XI/57/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 7 listopada 2003 r. W tym kontekście prawidłowo Kolegium ustaliło, że w świetle tej uchwały działki inwestycyjne o numerach [...] we wsi K., położone były w terenie oznaczonym symbolem RP, określonym jako "Rolnictwo" z funkcją podstawową "tereny rolne bez prawa zabudowy". W terenie tym plan wykluczał lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej.
Dopuszczono zaś na tym obszarze lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną oraz adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, a także kształtowanie terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych.
Należy podzielić stanowisko Kolegium, że inwestycja będąca przedmiotem decyzji z dnia 2 lutego 2011 r., nie wpisuje się w katalog inwestycji dopuszczonych, w świetle przytoczonych wyżej postanowień m.p.z.p., do realizacji w obszarze o symbolu RP, a więc również na działkach nr [...] we wsi K.. Elektrownia biogazowa nie jest bowiem obiektem związanym ze specjalistyczną produkcją rolną. Co istotne, nie mieści się również w pojęciu urządzenia infrastruktury technicznej. Jak słusznie zauważył organ nieważnościowy, brak zgodności lokalizacji przedmiotowej inwestycji z postanowieniami obowiązującego w dacie jej wydania planu miejscowego, naruszał dyspozycje art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., w świetle którego zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań (por. wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11, LEX nr 1252202 oraz z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 48/14, LEX nr 1465548 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 335/10, LEX nr 753782).
Jak wskazano powyżej, brak zgodności przedsięwzięcia objętego decyzją z dnia 2 lutego 2011 r. z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym, Kolegium uznało za rażące naruszenie prawa. Sąd podziela taką kwalifikację tego naruszenia, przy czym ubocznie wypada zauważyć, że w istocie Sąd nie jest uprawniony do odmiennej oceny charakteru wskazanej wady, albowiem stanowisko organu w tym zakresie jest korzystne dla strony, stąd też ewentualne jego zakwestionowanie przez Sąd godziłoby w zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Okoliczność ta czyni zbędnymi dalsze rozważania w tym zakresie.
Istota sporu zawisłego obecnie przed Sądem sprowadza się zatem nie tyle do oceny, czy kwestionowana decyzja jest obarczona wadą kwalifikowaną wymienioną art. 156 § 1 k.p.a., co do oceny dopuszczalności stwierdzenia nieważności tej decyzji środowiskowej wobec wystąpienia jednej z tych wad. Przypomnieć bowiem należy, że pomimo uznania przez Kolegium, że decyzja ta rażąco narusza prawo, organ odmówił stwierdzenia jej nieważności, ograniczając się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Jako przeszkodę dla wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego organ nieważnościowy wskazał okoliczność, iż od daty jej doręczenia upłynęło już 10 lat. Organ powołał się w tym względzie na przepis art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r.
Wyjaśnić należy, że powołany przepis w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną datą, przewidywał czasowe ograniczenie możliwości wzruszenia decyzji w postepowaniu nieważnościowym, przy czym ograniczenie to nie odnosiło się do wszystkich wad kwalifikowanych wymienionych w § 1 tego artykułu, a przede wszystkim nie odnosiło się do wady rażącego naruszenia prawa (pkt 2). Z dniem 16 września 2021 r. weszła zaś w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (zm.k.p.a.), którą powyższe ograniczenie rozszerzono na wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawa ta wprowadziła zatem termin materialnoprawny ograniczający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji również w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Jeszcze istotniejsza dla rozpoznawanej sprawy jest treść przepisów przejściowych zawartych w ww. nowelizacji.
Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 zm.k.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Treść przytoczonego przepisu przejściowego nie pozostawia wątpliwości, że w niniejszym postępowaniu nieważnościowym - pomimo, że zostało ono wszczęte jeszcze przed wejściem w życie zm.k.p.a., zastosowanie ma art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą. Oprócz bowiem spraw, w których przed wejściem w życie nowelizacji nie wydano ostatecznej decyzji kończącej postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, przytoczona regulacja bez wątpienia znajdzie zastosowanie w sprawach, w których wprawdzie przed wejściem w życie nowelizacji została wydana decyzja ostateczna, kończąca postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, jednakże decyzja ta została uchylona, w tym w wyniku skargi do sądu administracyjnego.
Jednocześnie zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku kwestionowanej decyzji środowiskowej, termin materialnoprawny określony w art. 156 § 2 k.p.a., upłynął z dniem 18 lutego 2021 r. Z zawartych w aktach zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji wynika bowiem, że jej najpóźniejsze doręczenia stronom postępowania miały miejsce w dniu 18 lutego 2011 r.
W tym stanie rzeczy Kolegium zasadnie – pomimo uznania spornej decyzji z dnia 2 lutego 2011 r. za rażąco naruszającą prawo – odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, ograniczając się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie taką treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nieważnościowe determinował przepis art. 158 § 2 k.p.a.
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela argumentów skargi, jakoby art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 września 2021 r., jak również przepis przejściowy art. 2 ust. 1 zm.k.p.a., naruszały normy konstytucyjne, a zwłaszcza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przez to Sąd winien odmówić ich zastosowania. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. (SK 13/98, OTK 2000, Nr 1, poz. 5), zasada państwa prawnego i wynikający z niej nakaz działania organów państwa na podstawie prawa, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego Zdaniem Trybunału, nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną.
Z kolei w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (SK 29/99, OTK 2000, Nr 4, poz. 110) Trybunał przyjął, że ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności jest konieczne z uwagi na leżące w interesie publicznym konstytucyjne wartości, w tym w szczególności potrzebę stabilizacji stosunków prawnych, ochrony praw nabytych, a także rosnące trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego po upływie znacznego czasu (por. też wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1663/20, LEX nr 3074726).
Uwzględniając powyższe stanowisko, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zgodności z Konstytucją rozwiązania prawnego ograniczającego czasowo dopuszczalność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważnościową, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, nie godzi też w normy konstytucyjne przepis przejściowy art. 2 ust. 1 zm.k.p.a, który ograniczenie to nakazuje stosować również do postępowań wszczętych, lecz niezakończonych przed datą wprowadzenia tego ograniczenia do porządku prawnego.
Sądowi jest przy tym wiadomo z urzędu, że niektóre rozwiązania zawarte w zm.k.p.a. stały się przedmiotem zastrzeżeń natury Konstytucyjnej. Owocem tych zastrzeżeń stał się wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, skierowany do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności z Konstytucją niektórych rozwiązań zastosowanych przez ustawodawcę. Rzecznik wniósł o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 zm.k.p.a., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez to, że pozbawia prawne ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Sprawa została zarejestrowana w Trybunale pod sygn. akt K 2/22.
Treść wniosku Rzecznika jednoznacznie jednak wskazuje, że zastrzeżenia odnoszą się do zupełnie innej regulacji, aniżeli zastosowana w rozpoznawanej sprawie (chodzi o przepis nakazujący umorzenie z mocy postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Potwierdza to uzasadnienie wniosku, w którym odnosząc się do wprowadzenia terminu 10-letniego wykluczającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz do powołanego wyżej art. 2 ust. 1 zm.k.p.a., Rzecznik wskazał, iż "żadnego z tych rozwiązań (...) nie kwestionuje, uznając, że – co do zasady – mieszczą się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy zwykłego". Powyższe, w ocenie składu orzekającego, potwierdza, iż brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją tych znowelizowanych przepisów k.p.a. oraz przepisu przejściowego, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.