Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 lipca 2016 r., znak: [...], Burmistrz T., po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej także: Spółka) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa farmy wiatrowej o łącznej mocy do 54 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr ewid.: [...] oraz na działkach nr ewid[...], ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia. Organ określił jednocześnie: działania, jakie należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia (pkt I ppt 2 sentencji), wymagania z zakresu ochrony środowiska dotyczące dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt II sentencji), wskazał, że dla realizacji przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność: uwzględnienia wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych(pkt III sentencji), utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (pkt IV sentencji), przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko (pkt VI sentencji), zapewnienia kompensacji przyrodniczej (pkt VII sentencji), natomiast stwierdził, że dla przedsięwzięcia zachodzi potrzeba: realizacji z uwzględnieniem działań dotyczących zapobiegania, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (pkt V sentencji) oraz sporządzenia analizy porealizacyjnej (pkt VIII sentencji).
W obszernym uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Spółka spełniała wszystkie przewidziane przepisami prawa warunki wydania decyzji środowiskowej, co obligowało organ do uwzględnienia jej wniosku w tym zakresie.
Odwołanie od tej decyzji złożyły: Stowarzyszenie [...] oraz [...] Stowarzyszenie [...]. Skarżący podnieśli, że cztery dni po wydaniu tej decyzji weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 96), która wprowadziła ustawowy obowiązek lokalizowania elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych w odległości równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli. Zdaniem odwołujących się, objęta wnioskiem farma wiatrowa, składająca się z 11 wiatraków o wysokości 160 m, została zlokalizowana w odległości mniejszej niż wymagane 1600 m od zabudowań i siedlisk ludzkich.
Decyzją z dnia 4 listopada 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium) uchyliło w całości opisaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie powołana ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Przepisy międzyczasowe nakładają na organy administracji w niniejszej sprawie obowiązek stosowania uregulowań tej ustawy, która wskazują m.in. rygorystyczne wymagania co do konieczności zachowania minimalnej odległości planowanego przedsięwzięcia od zabudowy mieszkaniowej i niektórych form ochrony przyrody. Zdaniem Kolegium, z uwagi na fakt, że dotychczas obowiązujące przepisy, na podstawie których wydana została decyzja organu pierwszej instancji, nie nakładały na organy obowiązku sprawdzania odległości od istniejącej zabudowy oraz form ochrony przyrody, kwestia ta nie była przedmiotem badania przez organ pierwszej instancji i dlatego też wymaga obecnie uzupełnienia.
Jeżeli bowiem okaże się, że nie zostały spełnione odległości określone w nowej unormowaniach, to obowiązkiem Burmistrza T. winno być wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.
Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium wniosła Spółka "[...]", domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:
- - art. 6 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o kryteria nieznane przepisom powszechnie obowiązującym,
- - art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie było do tego podstaw.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Decyzją tą Kolegium uchyliło w całości decyzję Burmistrza T. z dnia 12 lipca 2016 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność dokonania w niniejszej sprawie oceny zasadności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.
Zauważyć należy, że w toku postępowania odwoławczego w rozpoznawanej sprawie – w dniu 16 lipca 2016 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Przedmiotem sporu jest zaś stwierdzenie, czy przepisy te miały zastosowanie w tej sprawie.
Podkreślenia wymaga, że co do zasady obowiązkiem organów administracji jest rozstrzyganie indywidualnej sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania przez te organy. Obowiązek ten ma swoje źródło w określonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadzie praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Regułę tę mogą modyfikować przepisy intertemporalne, które wskazują sposób rozstrzygania sytuacji międzyczasowych poprzez pozostawienie w mocy obowiązującej "starego prawa" do spraw wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów, bądź też zastosowanie zasady bezpośredniego działania "nowego prawa".
Wskazać należy, że ustawodawca nie wypowiedział się wprost w przepisach powołanej ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, co do tego jakie przepisy mają zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy. Jedynie z art. 16 tej ustawy wynika, że sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Mając na uwadze powyższe, nie budzi zatem wątpliwości, że w związku ze złożeniem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w dniu 25 lipca 2016 r. (k. 34 akt administracyjnych sprawy), a więc po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było rozpatrywać tę sprawę w postępowaniu odwoławczym, stosując obowiązujące w tej dacie przepisy prawa materialnego. Okoliczność ta niewątpliwie miała istotne znaczenie dla sprawy, albowiem poza sporem jest, że organ pierwszej instancji nie odnosił się do wynikającego z nowych przepisów wymogu badania zachowania minimalnej odległości planowanego przedsięwzięcia od zabudowy mieszkaniowej i niektórych form ochrony przyrody.
Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, minimalna odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane:
- 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz
- 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej
- - winna być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Odległość, o której mowa wyżej, wymagana jest również przy lokalizacji i budowie elektrowni wiatrowej od form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.), oraz od leśnych kompleksów promocyjnych, o których mowa w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm.).
W myśl zaś art. 6 pkt 7 powołanej ustawy "odległość określoną zgodnie z art. 4 uwzględniają organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach - przy wydawaniu tych decyzji".
W świetle więc treści cytowanych przepisów, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, oczywiste jest, że organy orzekające w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej mają prawny obowiązek stosowania "nowych" uregulowań ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, dotyczących minimalnych odległości tego przedsięwzięcia od zabudowy mieszkaniowej i niektórych form ochrony przyrody.
Nie ulega zaś wątpliwości, że dokonanie oceny wniosku Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej budowy farmy wiatrowej składającej się z 11 wiatraków o wysokości 160 m, z punktu widzenia zgodności z powołanymi unormowaniami ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie wydania wspomnianej decyzji. Oznacza to, że również powyższe uchybienie uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co zapewni możliwość oceny tego operatu przez organy dwóch instancji, a tym samym zachowanie wymogów płynących z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), z której w szczególności wynika prawo stron od dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Niewątpliwie jest to bowiem uchybienie, którego organ drugiej instancji nie mógł wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszyłby tym samym wspomnianą zasadę ogólną postępowania administracyjnego.
Należy w tym miejscu podkreślić, że wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, a tym samym nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, który na nowo ustala zarówno faktyczny, jak i prawny stan sprawy. Z tego względu – co do zasady – organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego co do wykładni prawa materialnego wyrażonymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ pierwszej instancji na nowo prowadzi postępowanie, to dokonana przezeń ocena prawna będzie uzależniona od przyszłych ustaleń faktycznych.
Jeżeli zatem organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, sformułowałby oceny materialnoprawne, to mogłyby się one odnosić jedynie do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione znaczenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 800/13).
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.