Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta ustalił na wniosek A. spółki z o. o warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku handlowo – usługowo – biurowo - mieszkalnego z parkingiem podziemnym wraz ze zjazdami z ulicy J. (dawniej ulicy P.) oraz sieciami i przyłączami uzbrojenia podziemnego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej przy ul. W. w L. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że ustalając warunki planowanej inwestycji wyznaczono linie zabudowy - obowiązującą od ul. W i nieprzekraczalną od ul. P, oznaczając je na załączniku graficznym Nr [...] kolorem granatowym oraz dopuszczono lokalizację budynku w granicy działki BC i CD zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, tj. do 60 %, udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej - min. 20 % oraz wysokość zabudowy- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od ulic: P, i W. na poziomie wyznaczonym rzędną gzymsu/okapu kamienicy przy ul. E. (IV kondygnacja) z dopuszczeniem podwyższenia bryły obiektu o dodatkową V kondygnację przy wycofaniu tej partii budynku o minimum 1,5 m od płaszczyzny fasady ulicznej (maksymalna wysokość 18,5 m).
Ustalono także szerokość elewacji frontowej - od ul. W maksymalnie 24 m i geometrię dachu - dach wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych do 25° w układzie kalenicowym wzdłuż ulic. Ustalając natomiast warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej nakazano realizację obsługi komunikacyjnej terenu działki od ul. J tj. drogi publicznej kategorii gminnej nr [...] L (klasy lokalnej) lub ul. W - drogi publicznej kategorii powiatowej nr [...] (klasy lokalnej) na warunkach uzyskanych od zarządcy drogi. Zobowiązano inwestora do zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów w ilości niezbędnej do obsługi funkcji, tj. 1 miejsce na 1 mieszkanie oraz 1 miejsce na 20 m2 powierzchni użytkowej usług. Projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz zarządcą drogi tj. działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektorem Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta - pismem z dnia [...] r.
Odwołanie od tej decyzji złożyła A. spółka z o.o., która zarzuciła decyzji brak zawiadomienia o uzgodnieniu projektu decyzji przez zarządcę dróg, którą to funkcję pełni z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta (postanowienie z dnia [...] r.), brak doręczenia na piśmie wyników analizy terenu - części tekstowej i graficznej będących integralnymi częściami decyzji i o warunkach zabudowy oraz nierówne traktowanie inwestorów na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, polegające na tym, że A. Sp. z o.o. otrzymała możliwość zabudowy w granicach między swoją działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], a działkami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [...] i [...], podczas, gdy odwołująca się Spółka w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] nie może realizować planowanego zadania inwestycyjnego w granicy należącej do niej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i działki nr ew. [...].
Spółka zaznaczyła przy tym, że podstawę przyznanych A. uprawnień w tym zakresie stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), podczas, gdy ona zobowiązana została do uzyskania uprzedniej zgody Ministra Infrastruktury na lokalizację inwestycji w granicach działek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a więc stanowi kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy, posiada dostęp do drogi publicznej oraz wystarczająco uzbrojony terenu, nie wymaga uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty taką zgodą pod rządami planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., jest zgodna z przepisami odrębnymi. Według natomiast § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania temu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). właściwy organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w cytowanym art. 61 ust. 1-5 wspomnianej ustawy Organ odwoławczy zaznaczył również, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów.
Decyzja została także uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postanowieniem z dnia [...] oraz z zarządcą drogi w drodze pisma. Odnosząc się do zarzutu spółki, iż przy uzgodnieniu projektu decyzji z zarządcą drogi nie zachowano wymogu zastosowania przy uzgodnieniu trybu określonego w art.106 ust.5 kpa kolegium wyjaśniło, że dla zachowania tego trybu konieczne jest przy uzgodnieniu z innym organem, niż wydający decyzję o warunkach zabudowy.
Natomiast Prezydent Miasta na mocy stosownych przepisów jest nie tylko organem właściwym i uprawnionym do wydania decyzji warunkach zabudowy, ale również pełni funkcję zarządcy dróg na terenie miasta. W rozumieniu przytoczonego przepisu nie jest więc organem odrębnym, umocowanym w odrębnym postępowaniu do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ten stan rzeczy skutkuje tym, iż w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje postanowienia uzgadniającego w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium o wadliwości decyzji nie przesądza również nie dołączenie do decyzji wyników analizy terenu, jej części tekstowej i graficznej. Spółka mogła bowiem zapoznać się z materiałem sprawy w siedzibie organu, o czym była informowana. Według Kolegium nie jest zasadny także zarzut nierównego traktowania właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Decyzja jaką otrzymała odwołująca się nie pozostaje bowiem w żadnym związku z rozpoznawaną sprawą. Poza tym zakwestionowane przez odwołująca się decyzje zostały uchylone, a sprawy przekazane do ponownego rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. spółka z o.o. ponownie podniosła, że doręczono jej tylko samą decyzję bez załącznika graficznego oraz bez wyników analizy tekstowej i graficznej, które stanowią integralną część elementów orzeczenia organu, przez co naruszono art. 109 § 1 kpa. W ocenie skarżącej błędne jest przyjęcie, że przyznane stronie przez przepisy prawa uprawnienie do zaznajomienia się z aktami sprawy, "zwalnia" organ z obowiązku przestrzegania przepisów kpa, tym bardziej, że sanuje błędy proceduralne popełnione przez organ administracji w toku postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oczywiście rację ma skarżąca spółka dowodząc, że Prezydent Miasta miał obowiązek doręczenia jej nie tylko samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale także załączników wymienionych w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588). Według ust. 1 tego przepisu decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną, a ponadto jej załącznikiem jest analiza, o której mowa w § 3 tego rozporządzenia, zawierająca część tekstową i graficzną (ust. 2), przy czym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami) zasadniczej lub katastralnej skali 1:500 lub 1:1000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3).
Istotnie, z treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. nie wynika, aby wykonana analiza została skarżącej doręczona. Wbrew jednak przekonaniu wyrażonemu w skardze, uchybienie to nie może prowadzić do uchylenia samej decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części nie jest każde naruszenie przepisów postępowania, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest oczywiste, że sam fakt nie doręczenia analizy wraz z jej częścią graficzną i tekstową nie miał dla rozstrzygnięcia żadnego znaczenia. Także skarga nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji, pozwalającej na odmienną ocenę wspomnianego uchybienia.
Zauważyć za to należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo organu odwoławczego z dnia [...]. zawiadamiające skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym oczywiście z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca skorzystała z tej możliwości, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie jej pełnomocnika z dnia [...] o zapoznaniu się z aktami sprawy. Nie ma zatem podstaw, aby wątpić, że skarżąca wiedziała o treści wspomnianej analizy i miała wystarczająco dużo czasu na zgłoszenie swoich zastrzeżeń.
Równie bezzasadny jest podnoszony w toku postępowania zarzut dotyczący nie powiadomienia skarżącej o uzgodnieniu projektu decyzji przez Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta jako zarządcy ulicy P. Według skarżącej wspomniane zaniechanie pozbawiło ją możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie i obrony swoich interesów, przez co naruszono, jej zdaniem, zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Istotnie, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, co wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według natomiast art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art.106 kpa. W wyroku z dnia 5 czerwca 2009r. (II OSK 943/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i autonomiczne kompetencje.
Oznacza to, iż norma art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten zatem nie będzie miał zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ, a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach, gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu. Z akt sprawy wynika, że ulica P (obecnie J) w dacie podejmowania decyzji była drogą gminną nr [...]L. Według natomiast art.19 ust.
5. ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zmianami) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z kolei z art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzję o warunkach zabudowy, z zastrzeżeniem ust. 3 wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że organem wydającym decyzję w postępowaniu głównym i uzgodnieniowym jest ten sam podmiot - Prezydent Miasta. Dlatego też w tych okolicznościach sprawy brak było podstaw w świetle przedstawionej argumentacji, do podejmowania odrębnego postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. przez Prezydenta Miasta w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi gminnej. Podzielić natomiast należy wyrażone w powołanym wyroku zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż treść takiego uzgodnienia, mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy, w celu realizacji ustawowego wymogu określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak by mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego.
Przekonujący jest natomiast, podnoszony już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wywód skarżącego dotyczący usytuowania budynku w granicy z działkami [...], [...], a także [...] na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przypomnieć trzeba, że już na tle ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 15, poz. 139 ze zmianami) ukształtował się pogląd, według którego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ ogranicza się wyłącznie do oceny, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z prawem (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi - wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 14 listopada 2002 r. II SA/Gd 185/00 LEX nr 203355, wyrok NSA z dnia 6 maja 1999r.
IV SA 2398/97 LEX nr 47310). Stąd też przyjmowano, że orzekając w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie może obejmować kwestii, które podlegają regulacji prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 15 marca 2006r. II OSK 629/05 LEX nr 198329, wyrok NSA z dnia 3 września 2002r. IV SA 2372/00 M. Prawniczy 2002/22/1011, wyrok NSA z dnia 11 września 2001r. IV SA 1504/99 LEX nr 54164, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1999r. IV SA 2253/97 LEX nr 48739, wyrok NSA z dnia 16 września 1999r. IV SA 1256/97 LEX nr 48742, wyrok NSA z dnia 11 września 2001r. IV SA 1504/99 LEX nr 54164). Przyjmuje się, że powyższe uwagi są aktualne także w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydawanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd.
C.H.BECK 2008r. Wyd.4 str. 448 i nast.). Słusznie podniósł zatem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007r. (II OSK 200/06 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że w decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.
W konsekwencji, czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym trzeba, że wprawdzie art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi, to trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok z dnia 22 marca 2007r. Ii SA/ Łd 761/06 Legalis), że w tej kategorii nie mieszczą się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690 Nr 75 ze zm.) wydanego z upoważnienia zawartego w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r.
Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami). Jest bowiem oczywistym, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie można mówić o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, skoro zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 tej ustawy inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lipca 2007r. (II SA/Wa 816/07 Legalis), iż wymieniony wyżej przepis określa procedurę uzyskania takiej zgody oraz przesłanki jej uzyskania. Z art. 9 ust. 3-4 powołanego przepisu wynika, iż właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Wydanie takiego postanowienia możliwe jest wyłącznie w toku postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę.
Niedopuszczalne jest wydanie tego rodzaju postanowienia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydający decyzję nie jest w stanie przewidzieć, czy na etapie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę inwestor uzyska lub nie uzyska zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2007r. II SA/GL 622/06 Legalis). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta Miasta narusza art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w istocie w punkcie 3.1 decyzji organ ten nie ustalił wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, lecz w sposób władczy i wiążący dla organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę, bez uprzedniej analizy właściwej dla etapu pozwolenia na budowę w tym zakresie dopuścił lokalizację planowanego budynku w granicy z działkami [...], [...] stanowiącymi własność skarżącej oraz działki [...] i uznał, że w związku z taką lokalizacją inwestycji decyzja nie narusza własności i uprawnień osób trzecich.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, natomiast o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wspomnianej ustawy.