Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. Ż. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z [...] października 2019 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką H. Ż..
Decyzją z [...] listopada 2019 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia. Ponadto skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W wyniku odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzja z [...] stycznia 2020 r.).
Kolejną decyzją, z [...] marca 2020 r. organ I instancji ponownie odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z analogiczną argumentacją. Na skutek odwołania skarżącego decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in. na konieczność uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, a następnie – ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...]) Wójt Gminy T. odmówił uchylenia decyzji z [...] listopada 2019 r., przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ powołał się na fakt, że strona nie wyraża zgody na uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku odmowy przyznania świadczenia opiekuńczego.
Drugą decyzją wydaną w dniu [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...]) Wójt Gminy T. odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ po raz kolejny wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka powstała po ukończeniu 18 roku życia. Ponadto zachodzi przesłanka negatywna wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., gdyż skarżący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką (decyzja z [...] listopada 2019 r.).
W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 27 ust. 5, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie pełnomocnika organ błędnie uznał, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; pominął, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia i zasiłku, osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego z tych świadczeń; pominął, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że skarżący jest synem niepełnosprawnej H. Ż.. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2017 r. H. Ż. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie da ustalić, od kiedy niepełnosprawność ta istnieje, natomiast jej stopień datuje się od [...] stycznia 2017 r. Skarżący nie pracuje zawodowo, nie ma przyznanego prawa do renty lub emerytury, zajmuje się opieką nad niepełnosprawną matką.
W ocenie Kolegium organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2014 r. Organ wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętej decyzji, co winno skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Jednakże ze względu na fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu innego świadczenia związanego z opieką nad niepełnosprawną matką - specjalnego zasiłku opiekuńczego, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że decyzją z [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji administracyjnej z [...] listopada 2019 r., ustalającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Rozstrzygnięcie to spowodowało, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, co sprawia, iż nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja odmawiająca uchylenia skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została poddana kontroli instancyjnej, bo nie zaskarżył jej ani skarżący, ani jego pełnomocnik, a zatem jest ona ostateczna. Skarżący odwołując się od decyzji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie odwołał się równocześnie od decyzji o odmowie uchylenia decyzji z [...] listopada 2019 r., przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy w zw. ze sprawowaną opieką nad matką. W konsekwencji to skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, poprzez brak działania spowodował obecną sytuację, w której Kolegium nie ma podstaw dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W taki sposób skarżący pozbawił Kolegium możliwości jednoczesnej eliminacji z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co nie powodowałoby kolizji, o której jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że stanowisko skarżącego o tym, że zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest nie do zaakceptowania, bo wprowadza do postępowania administracyjnego element warunkowości, który nie jest przewidziany przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z faktu niezłożenia odwołania od decyzji w sprawie odmowy uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy należy wnioskować, że skarżący zgadza się z tym rozstrzygnięciem, co pozwala na wyciągnięcie wniosku, że nie zrezygnował on ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach przysługującego mu prawo do wyboru świadczenia z art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.ś.r.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik J. Ż. zarzucił naruszenie: (1) art. 27 ust. 5 u.ś.r., przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; (2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji i ustalenie na rzecz skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego od [...] października 2019 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu.
W uzasadnieniu pełnomocnik zakwestionował stanowisko Kolegium, obarczające go rzekomym zaniechaniem skutkującym koniecznością utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Stwierdził, że stanowisko Kolegium jest sprzeczne z poglądami sądów administracyjnych, ponadto nie uwzględnia faktu, że w ten sposób pełnomocnik doprowadziłby do pozbawienia swojego klienta świadczenia zasiłkowego na kilka miesięcy w oczekiwaniu na wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne przez Kolegium. Pełnomocnik wskazał, że organ I instancji konsekwentnie odmawiał przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu i jednoznacznie oświadczał, iż nawet w przypadku uchylenia decyzji zasiłkowej, nie przyzna świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu.
W zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym, pełnomocnik wywiódł, iż organ błędnie uznał, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pominął również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do pierwszej z podstaw odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja Wójta Gminy T., który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Stanowisko Kolegium jest w tym zakresie w pełni prawidłowe.
Wymaga jednak podkreślenia szczególna wadliwość działania organu I instancji, który wydając trzecią decyzję w tej samej sprawie, po raz trzeci powołał się na negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r., pomimo tego, że Kolegium już dwukrotnie wskazywało na błędne stanowisko organu, który pomija skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ugruntowane od lat orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych (decyzje Kolegium z 20 stycznia i [...] maja 2020 r.). Swoisty "upór" organu, prowadzący do powielania tego samego błędu, wytykanego przez organ odwoławczy, narusza nie tylko art. 138 § 2a k.p.a. (Kolegium zawierało w swoich poprzednich decyzjach wiążące dla organu I instancji wytyczne w zakresie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r.), ale godzi również w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), czy ochronę zaufania jednostki do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
Takie wielokrotne powielanie przez organ wytkniętych już błędów jest nie do zaakceptowania w państwie praworządnym i w sposób oczywisty podważa zaufanie strony postępowania do organu administracji publicznej, który nie chce przyjąć do wiadomości wiążącego stanowiska organu wyższej instancji, wytykającego mu dwukrotnie ten sam błąd.
Pomimo rażącego charakteru uchybień organu I instancji w zakresie "upartego" stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., istotniejszym problemem dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia zbiegu prawa do świadczeń.
Kolegium uznało, że podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego powinien być art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. W świetle tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W ocenie Sądu, zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nieprawidłowo rozstrzygnęły kolizję przysługujących skarżącemu uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Ten błąd zadecydował o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z wywodów zawartych w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji wynika, że oparły się na niespornym fakcie, iż skarżący ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, najpierw na podstawie decyzji z [...] listopada 2018 r., na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r., następnie na podstawie decyzji z [...] listopada 2019 r., na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. (należy przy tym odnotować, że w aktach administracyjnych przekazanych do sądu znajduje się jedynie skan decyzji, k. 36 akt organu II instancji; jest to uchybienie organu I instancji, który powinien zadbać o kompletność akt w zakresie postępowania prowadzonego przed nim). W ocenie organów wyklucza to możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Odnosząc się do tej argumentacji trzeba przypomnieć, że w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, również tutejszego sądu, wyrażono pogląd, w pełni akceptowany przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, że taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. jest niezgodna z aksjologią konstytucyjną, w szczególności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie o świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r.,
II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20; z 29 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 150/20; z 28 października 2020 r., II SA/Lu 332/20 oraz powoływane tam orzecznictwo).
Należy zauważyć, że Kolegium analizowało problem rozwiązania zbiegu praw do świadczeń, uznało jednak, że nie zostały spełnione wymagane przesłanki, gdyż skarżący nie odwołał się od decyzji z [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...]) odmawiającej uchylenia decyzji z [...] listopada 2019 r. (przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego), doprowadzając tym samym do sytuacji, kiedy decyzja ta stała się ostateczna i pozbawiając tym samym Kolegium możliwości prawnych usunięcia tej przeszkody w prawidłowym rozwiązaniu problemu zbiegu praw do świadczeń.
Odnosząc się do tych argumentów należy zauważyć, że w świetle przywołanych przepisów rozstrzygnięcie zbiegu praw do świadczeń bezsprzecznie wymaga złożenia oświadczenia, czyli wyboru przez beneficjenta jednego ze świadczeń.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący trzykrotnie składał wnioski lub oświadczenia, wskazujące jednoznacznie na wybór świadczenia pielęgnacyjnego, wolę rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego i żądanie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek. We wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pełnomocnik zawarł oświadczenie (na 1 stronie, wytłuszczonym drukiem, k. 65 akt organu I instancji) o następującej treści: "[...] w przypadku przyznania mojemu Klientowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad H. Ż., wnoszę o uchylenie decyzji Wójta Gminy T. [...] z dnia [...].11.2018 r. przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy". W podpisanym własnoręcznie oświadczeniu z [...] lutego 2020 r. (k. 48 akt adm.), skarżący stwierdził, że w momencie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. (k. 24 akt adm.) pełnomocnik skarżącego oświadczył, że wnosi o przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od [...] października 2019 r. oraz o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z [...] grudnia 2019 r. (w piśmie podano błędną datę i numer decyzji, błąd poprawił pełnomocnik w piśmie z [...] lipca 2020 r., k. 19 akt adm.).
W tej sytuacji nie sposób mieć żadnych wątpliwości co do tego, że skarżący jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego oraz jednoznacznie wyraził wolę rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego i żądanie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek. Kolegium nie ma racji powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na warunkowy charakter oświadczenia zawartego w piśmie skarżącego z [...] lutego 2020 r. Po pierwsze, pozostałe dwa oświadczenia są bezwarunkowe i jednoznaczne w treści, nie ma przy tym znaczenia, że zostały złożone przez pełnomocnika. Jest oczywiste, że oświadczenia pełnomocnika wywołują w tym zakresie pełne skutki prawne dla jego mocodawcy (inaczej należało jedynie ocenić oświadczenie dotyczące świadomości odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych informacji, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium w pierwszej swojej decyzji, z [...] stycznia 2020 r.).
Po drugie, sądy administracyjne krytycznie oceniają wymagania organów, aby beneficjenci najpierw wnosili o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie wnosili o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając przecież pewności czy zostanie ono przyznane. Organy nie mogą wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), rezygnowali z pobierania przyznanego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego jedyne źródło dochodu (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 974/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2019 r., III SA/Kr 403/19 oraz powoływane tam orzecznictwo). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że zawarte w podobnych oświadczeniach sformułowania iż skarżąca (skarżący) "zrezygnuje" z zasiłku nie oznacza, że nie dokonała jeszcze wyboru, które spośród przysługujących jej świadczeń woli.
Jeżeli organ ma wątpliwości co do treści oświadczenia, powinien wezwać stronę do sprecyzowania oświadczenia. Z uwagi na obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron przez organy administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.) to właśnie rolą organów jest umożliwienie stronie ostatecznego "zrezygnowania" z dotychczas pobieranego zasiłku, w zbiegu z którym pozostaje świadczenie pielęgnacyjne. Postępowanie administracyjne w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być poprowadzone w taki sposób, aby strona nie poniosła uszczerbku z powodu nieznajomości prawa, w szczególności w wymiarze finansowym (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19).
W związku z powyższym, sposób sformułowania przez skarżącego oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz wyborze w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego był jak najbardziej dopuszczalny. Wbrew argumentom Kolegium skarżący wyraził wystarczająco jednoznaczne oświadczenie dające organom możliwość rozwiązania problemu zbiegu świadczeń. Fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z [...] listopada 2019 r. przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku nie jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w obowiązujących przepisach istnieją mechanizmy pozwalające na rozwiązanie tego problemu, zgodnie ze słusznym interesem skarżącego, a jednocześnie bez szkody dla interesu publicznego (bez doprowadzenia do sytuacji jednoczesnego pobierania dwóch świadczeń o podobnej funkcji).
Co więcej, trzeba zauważyć, że żadnych wątpliwości co do wyboru przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego i woli rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego nie miało Kolegium wydając drugą decyzję w sprawie, z [...] maja 2020 r. W końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium prawidłowo, jednoznacznie stwierdziło, że skoro skarżący oświadczył, iż rezygnuje z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, uwzględniając to stanowisko, organ I instancji w pierwszej kolejności powinien uchylić decyzję z [...] listopada 2019 r, na mocy której przyznany został specjalny zasiłek opiekuńczy, a następnie ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo jednoznacznego stanowiska Kolegium organ I instancji nie wykonał tych wytycznych. Nie dość, że konsekwentnie popełniał ten sam błąd upierając się przy stosowaniu niekonstytucyjnej przesłanki wieku powstania niepełnosprawności (wbrew stanowisku Kolegium), to na dodatek w sposób zupełnie niezrozumiały dopatrywał się sprzeczności w stanowisku Kolegium wyrażonym w pierwszej i drugiej decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie (pismo z [...] czerwca 2020 r., k. 30 akt adm.).
Doszukiwanie się rozbieżności poglądów w decyzjach Kolegium świadczy albo o całkowitym niezrozumieniu argumentacji Kolegium, albo o złej woli organu i dążeniu do załatwienia sprawy niezgodnie ze słusznym interesem skarżącego. Każde z tych wyjaśnień wystawia złe świadectwo organowi I instancji. Co istotne, na tym nie wyczerpały się błędy popełniane w rozpoznawanej sprawie przez organ I instancji. Żądanie organu, aby skarżący złożył jednoznaczne oświadczenie, czy zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (pismo organu z [...] lipca 2020 r., k. 23 akt adm.) jest wręcz irracjonalne w świetle doświadczenia życiowego.
Ponadto, jak już wyżej wskazano, skarżący wyraził swój wybór w sposób jednoznaczny, nie było żadnych podstaw do żądania kolejnych oświadczeń w tym zakresie. Kontynuując wątek wytykania istotnych błędów organu I instancji trzeba jeszcze podkreślić, że decyzja z [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...]) odmawiająca uchylenia decyzji z [...] listopada 2019 r. (przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) jest w oczywisty sposób sprzeczna z wytycznymi wynikającymi z decyzji Kolegium z [...] maja 2020 r.
Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że wadliwe są decyzje organów obydwu instancji. Organ I instancji wadliwie oparł rozstrzygnięcie odmowne na niekonstytucyjnej normie wywiedzionej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., wadliwie zastosował w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., nie zastosował się do wytycznych wynikających z ostatecznej decyzji Kolegium z [...] maja 2020 r., całkowicie błędnie uznał, że skarżący nie dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo trzykrotnie składanych przez skarżącego oświadczeń, jednoznacznie wyrażających jego wolę w tym zakresie.
Z kolei Kolegium wadliwie zastosowało art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., ponadto naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji.
W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji.
Co więcej, w ocenie Sądu, jedynym sposobem doprowadzenia do prawidłowego załatwienia sprawy jest dodatkowo uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji Wójta Gminy T. z [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...]) odmawiającej uchylenia decyzji z [...] listopada 2019 r., przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Kolegium ma rację stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działając w trybie postępowania odwoławczego nie mogło objąć rozstrzygnięciem decyzji nie będącej przedmiotem odwołania. Z drugiej strony trudno jednak odmówić racji również pełnomocnikowi, który wskazuje na to, że nie mógł swoimi działaniami pozbawić skarżącego jedynego źródła utrzymania (specjalnego zasiłku opiekuńczego). Obiektywnie rzecz ujmując, Kolegium ma rację, że należało odwołać się również od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak postawa organu I instancji (uparte powielanie tego samego błędu w postaci stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., całkowicie niezrozumiałe żądanie składania oświadczeń co do rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, choć wola skarżącego w tym zakresie była jednoznaczna, co wskazywało samo Kolegium w decyzji z [...] maja 2020 r.) powodowała, że w tych specyficznych okolicznościach sprawy, obawy pełnomocnika co do tego, że skarżący utraci specjalny zasiłek opiekuńczy i nie uzyska świadczenia pielęgnacyjnego były usprawiedliwione.
Ponieważ Kolegium działając w trybie odwoławczym nie jest w stanie usunąć przeszkody w rozwiązaniu problemu zbiegu praw do świadczeń, a postawa organu
I instancji nie daje gwarancji, że dokona on właściwych rozstrzygnięć, uwzględniając słuszny interes skarżącego, mający oparcie w obowiązujących przepisach prawa, to Sąd musi zastosować takie środki, które pozwolą na prawidłowe załatwienie sprawy przez organy administracji publicznej.
Decyzja Wójta Gminy T. z [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...]) odmawiająca uchylenia decyzji z [...] listopada 2019 r., jest wadliwa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Pomimo wyrażenia jednoznacznej woli przez skarżącego co do uchylenia decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ odmówił uchylenia decyzji. Rozstrzygnięcie jest sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w decyzji Kolegium z [...] maja 2020 r. Ponadto wskazane przez organ podstawy prawne są całkowicie błędne, żaden z tych przepisów nie odnosi się do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych. Podstawą do takiego rozstrzygnięcia może być kilka przepisów: art. 155 k.p.a., art. 32 ust. 1 u.ś.r. (organ wskazał w podstawie decyzji ust. 2, który odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a.), ewentualnie art. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji). Do kwestii tych Sąd odniesie się jeszcze w dalszej części uzasadnienia.
W tej sytuacji, uznając to za niezbędne do końcowego prawidłowego załatwienia sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję Wójta Gminy T. z [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...])
Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] października 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji.
Jak już wskazano wyżej, z uwagi na zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, nie jest możliwe przyznanie skarżącemu korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy.
Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach różne instrumenty prawne, pozwalające rozstrzygnąć ten problem i to w taki sposób, który nie naruszy słusznych interesów beneficjenta. Sądy administracyjne najczęściej wskazują w tym zakresie dwa instrumenty prawne: po pierwsze, uchylenie decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 155 k.p.a. (ewentualnie art. 32 ust. 1 u.ś.r., z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego (orzecznictwo dopuszcza zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie – por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18). Drugim rozwiązaniem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przyznanie – w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji – świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z [...] lutego 2019 r., I OSK [...]).
W orzecznictwie pojawia się również koncepcja wydawania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; z 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19). W tej sytuacji koniecznej jest również jednak rozstrzygnięcie o bycie prawnym decyzji przyznającej zasiłek – czy to poprzez uchylenie w trybie art. 155 k.p.a., czy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, obydwa rozwiązania są równie poprawne – ostateczna decyzja przyznająca zasiłek jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, zaś taka decyzja może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona za zgodą tej strony (tym bardziej zatem na jej wniosek), na podstawie art. 155 k.p.a. Z kolei kierując się alternatywnym tokiem argumentacji: jeżeli beneficjent rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego (bo wybiera przysługujące mu korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne), decyzja o przyznaniu zasiłku staje się w tym momencie bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia niewątpliwie leży w interesie strony, bowiem jest konieczną przesłanką rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń i zakazu równoczesnego pobierania zasiłku i świadczenia. W ten sposób spełnione są przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy przy tym dodać, że zastosowanie obydwu instrumentów prawnych leży w gestii tego samego organu – który ją wydał.
Sąd nie uważa za konieczne, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, narzucanie organowi wyboru jednego z tych instrumentów prawnych, skoro obydwa są poprawne. Jedynym wskazaniem jest to, aby organ rozstrzygnął sprawę w sposób nie powodujący naruszenia słusznych interesów skarżącego. Ponieważ – jak już wspomniano – przy wyborze art. 155 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia, jest dopuszczalne orzeczenie w tej samej decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku oraz przyznaniu w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, prostszym rozwiązaniem wydaje się właśnie zastosowanie tego przepisu. Tym niemniej jednak nie będzie błędem organu, jeśli skorzysta z innego ze wskazanych rozwiązań, pamiętając o obowiązku jednoczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Biorąc pod uwagę dotychczasowe działania organu I instancji w rozpoznawanej sprawie, należy podkreślić w tym miejscu, że przedstawiona wyżej ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące do Wójta Gminy T., a wydanie decyzji nie uwzględniającej tej oceny i wskazań stanowiłoby oczywiste naruszenie art. 153 p.p.s.a.
Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o ustalenie na rzecz skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie ma do tego kompetencji. W świetle obowiązujących przepisów (art. 145a § 1 p.p.s.a.), sąd administracyjny może jedynie zobowiązać organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (w przypadku, gdy uchyli decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub stwierdzi jej nieważność na podstawie pkt 2). Zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie jest niemożliwe, gdyż przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uprzedniego rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń, w sposób wskazany wyżej.
W ocenie Sądu treść wyrażonych w uzasadnieniu ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania, wiążących organ I instancji, jest wystarczająca do osiągnięcia celu w postaci końcowego rozstrzygnięcia sprawy w sposób uwzględniających słuszny (mający oparcie w przepisach prawa) interes prawny skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 275, ze zm.). Skarżący był objęty ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych (w tym wpisu sądowego), dlatego zwrot kosztów objął wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej 480 zł. Z uwagi na brak dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, zwrotem kosztów nie objęto tego wydatku.