Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i A. małż. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2021 r. nr [...], stwierdzającej wykonanie przez zobowiązanych A. i T. małż. B. obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z żądaniem A. W. dotyczącym nakazania usunięcia nieprawidłowości techniczno-budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid.[...] w miejscowości O., gmina P. (stanowiącej własność A. i T. małż. B.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania ściany zewnętrznej ww. budynku, usytuowanej od strony granicy z działką nr ewid.[...] (stanowiącej własność A. i A. małż.
W.). W wyniku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji uznał, że konieczne jest doprowadzenie przedmiotowej ściany do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę udzielonym A. i T. małż. B. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "Pr.bud."), nałożył na inwestorów obowiązek wykonania na budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid.[...], w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r., robót budowlanych obejmujących zdemontowanie w poziomie strychu stolarki okiennej wbudowanej w ścianę budynku usytuowaną od strony działki sąsiedniej o nr ewid.[...] (pkt 1.) oraz wypełnienie istniejącego w poziomie strychu otworu okiennego w ścianie budynku od strony działki o nr ewid.[...] materiałem ściennym np. murem z cegły grubości min 12 cm, luksferami lub cegłą szklaną (pkt 2.).
Po rozpatrzeniu odwołania A. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2020 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu [...] oddalił skargę A. i A. małż. W. na ww. decyzję organu odwoławczego. W dniu [...] grudnia 2021 r. organ ustalił, ze wyrok ten nie jest prawomocny. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. (data wpływu) A. i T. małż. B. poinformowali organ pierwszej instancji o wykonaniu robót budowlanych nakazanych decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. W dniu [...] września 2021 r. organ przeprowadził oględziny, w wyniku których potwierdzono, że obowiązki nałożone na inwestorów zostały w całości wykonane.
W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2021 r., działając na podstawie art. 51 ust. 3 Pr.bud., stwierdził wykonanie przez zobowiązanych obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] listopada 2020 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i A. małż. W.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji odwołujący się wskazali, że decyzja z dnia [...] listopada 2020 r. nie jest jeszcze prawomocna, a wobec tego nie można stwierdzić, że jej wykonanie jest wystarczające. Ponadto odwołujący się zarzucili, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym kontekście podnieśli, że dobudowana część południowa budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid.[...], jest niezgodna z pozwoleniem na rozbudowę, a także, że nie wykonano właściwej ławy fundamentowej pod słup dla ściany przeciwpożarowej.
Rozpatrując odwołanie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na wstępie zwrócił uwagę, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Organ powołał się w tym względzie na treść art. 25 powołanej ustawy nowelizującej oraz wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek A. W. w dniu [...] listopada 2019 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. do dnia 19 września 2020 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy jedynie starej bryły budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid.[...], zrealizowanej w latach 60 ub. wieku. Podnoszona przez odwołujących się kwestia rozbudowy tego budynku od strony północnej oraz ściany wschodniej tej rozbudowanej części, zrealizowanej w granicy z działką nr ewid.[...], była przedmiotem odrębnego postępowania, w którym organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] nakazał A. i T. małż. B. rozbiórkę części budynku mieszkalnego. Zarzuty odwołujących się dotyczące rozbudowy starej bryły przedmiotowego budynku o część północną pozostają zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Natomiast w odniesieniu do ściany starej bryły budynku znajdującej się na działce nr ewid.[...] od strony działki nr ewid.[...], organ pierwszej instancji, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., nałożył na A. i T. małż. B. obowiązek zdemontowania stolarki okiennej w poziomie strychu wbudowanej w ścianę budynku usytuowaną od strony działki sąsiedniej nr ewid.[...] oraz wypełnienie otworu okiennego murem z cegły grubości min. 12 cm, luksferami lub cegłą szklaną, w terminie do dnia [...] czerwca 2021 r. Organ I instancji uznał bowiem, że okno znajdujące się w poziomie strychu, od strony działki nr ewid.[...], nie jest uwidocznione w projekcie rozbudowy zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2003 r., a zatem nie istniało w starej bryle budynku, ani nie było ujęte w projekcie rozbudowy, w związku z czym należało nakazać jego likwidację w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z będącym w obiegu prawnym pozwoleniem na rozbudowę starej bryły budynku.
Wobec nadesłania przez zobowiązanych informacji o wykonaniu obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] września 2021 r. oględziny, które potwierdziły realizacje nakazanych robót budowlanych w całości. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku – wobec faktu jego rzeczywistego zrealizowania przez zobowiązanych – było prawem i obowiązkiem tego organu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że nie dopatrzył się w postępowaniu organu pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgodnie z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także, gdy chodzi o uzasadnienie zaskarżonej decyzji, spełnił wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się natomiast do argumentu wskazującego, iż decyzja z dnia [...] listopada 2021 r. nie jest prawomocna, organ odwoławczy wyjaśnił, że wniesienie skargi na decyzję ostateczną utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie, nie wstrzymuje jego wykonania, zatem organ pierwszej instancji mógł kontynuować postępowanie w sprawie.
A. B. i T. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art.7 w zw. z art.77 § 1 oraz art.78 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności poprzez: nie odniesienie się do niewłaściwego posadowienia rozbudowanej południowej części budynku; pominięcie kwestii braku stopy fundamentowej pod słup, który służy jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego; twierdzenie przez organ odwoławczy, że postępowanie administracyjne nie wykazało ingerencji robotami budowlanymi w istniejącą część przyziemia budynku, w tym ścianę zewnętrzną od strony działki nr. ewid.[...]; przywołanie w uzasadnieniu decyzji zarzutów stawianych przez odwołujących się i nie odniesienie się do nich w sposób formalny oraz bezpodstawne uznanie ich za bezzasadne; przyjęcie, że niniejsze postępowanie dotyczy jedynie starej bryły budynku, zaś rozbudowane części budynku były przedmiotem wcześniej prowadzonych postępowań, co jest nieporozumieniem, ponieważ zarzuty skarżących w tej sprawie były sygnalizowane o wiele wcześniej i w tamtych postępowaniach nie były rozpatrzone (na potwierdzenie tej okoliczności skarżący załączyli do skargi kopie swoich pism z dnia [...] sierpnia 2017 r. i z dnia [...] listopada 2019 r., złożonych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżona decyzja została podjęta w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie przepisów art. 50 i art. 51 Pr.bud., którego przedmiotem jest ściana zewnętrzna budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr ewid.[...] w miejscowości O., zlokalizowana od strony granicy z działka nr ewid.[...] Mając na względzie datę wszczęcia przedmiotowego postępowania ([...] listopada 2019 r.), organy prawidłowo przyjęły w oparciu o treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Pr. bud. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, tj. sprzed 19 września 2020 r. W tym też brzmieniu mające zastosowanie w sprawie przepisy Pr.bud. zostaną przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia, jak też do takiego ich brzmienia odnosić się będzie ocena prawna wyrażona poniżej.
Jednym z rozstrzygnięć, jakie potencjalnie mogą zapaść w postępowaniu naprawczym w sprawie robót budowlanych, uregulowanym powyższymi przepisami, jest przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określająca termin ich wykonania. W przypadku podjęcia w postępowaniu naprawczym decyzji na tej podstawie, dalszy etap takiego postepowania reguluje przepis art. 51 ust. 3 Pr.bud., który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Decyzja wydana tak na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1, jak i na podstawie pkt 2 tego unormowania, kończy postępowanie naprawcze. Jednocześnie decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. ma charakter związany, co oznacza, ze organ nadzoru budowlanego ma obowiązek jej wydania w przypadku stwierdzenia, że obowiązki nałożone uprzednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. zostały w całości wykonane. Materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanej obecnie przez Sąd stanowi właśnie przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. Decyzja ta kończy zatem postępowanie naprawcze, stwierdzając wykonanie obowiązku nałożonego uprzednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.
Przypomnieć należy, że działając na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nałożył na A. i T. małż. B. – jako inwestorów robót budowlanych – obowiązek wykonania na budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid.[...], w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r., robót budowlanych polegających na: 1) zdemontowaniu w poziomie strychu stolarki okiennej wbudowanej w ścianę budynku usytuowaną od strony działki sąsiedniej o nr ewid.[...];
- 2) wypełnieniu istniejącego w poziomie strychu otworu okiennego w ścianie budynku od strony działki o nr ewid.[...] materiałem ściennym np. murem z cegły grubości min 12 cm, luksferami lub cegłą szklaną.
Akta sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że obowiązki nałożone powyższą decyzją stały się wykonalne, albowiem decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Wprawdzie skarżący A. i A. małż. W. wnieśli do tut. Sądu skargę na ww. decyzję organu odwoławczego, jednak w zainicjowanym ową skargą postępowaniu sądowym (sygn. akt II SA/Lu 318/21) – co ustalono z urzędu – nie doszło do wstrzymania wykonania kontrolowanych decyzji (skarżący nie wystąpili z wnioskiem o udzielenie im tego rodzaju ochrony tymczasowej). Samo zaś wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji (art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2022 r. poz., dalej jako "p.p.s.a."). Stąd też – jak prawidłowo stwierdzono w zaskarżonej decyzji – toczące się postępowanie sądowe ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2020 r., nie wykluczało realizacji przez inwestorów obowiązków nałożonych tą decyzją w terminie w niej zakreślonym i doprowadzenia w ten sposób do kolejnego (ostatniego już) etapu postępowania naprawczego w sprawie spornej ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, jak i nie wykluczało podjęcia przez organ nadzoru budowlanego decyzji kończącej owe postepowanie.
Jednocześnie należy podkreślić, że przywołane wyżej postępowanie sądowe zostało zakończone wyrokiem z dnia [...] listopada 2022 r. oddalającym skargę A. i A. małż. W., który to wyrok stał się prawomocny z dniem [...] stycznia 2022 r.
Słusznie również stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że zarzuty skarżących wskazujące na niewystarczający zakres obowiązków nałożonych na inwestorów decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., mogły być skutecznie podniesione jedynie w ramach odwołania (i ewentualnie skargi) na tę decyzję, natomiast nie mogły być już przedmiotem oceny na obecnie kontrolowanym etapie postępowania naprawczego. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którym w odwołaniu, jak i w późniejszej skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., można kwestionować już jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji, a więc jedynie zasadność stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku.
Nie można już natomiast podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., od której służyły odrębne środki zaskarżenia (Por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wydanie 2., Warszawa 2014, str. 686). Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Pr.bud. jest bowiem dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 albo pkt 2 Pr.bud. Na drugim etapie postępowania naprawczego chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy obowiązki te określono w sposób prawidłowy.
W konsekwencji ani organ, ani strona w postępowaniu zmierzającym do ustalenia, czy nałożone wcześniej obowiązki zostały wykonane, nie mogą już kwestionować zakresu tych obowiązków, jak również nie mogą domagać się nałożenia w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. obowiązków nieprzewidzianych w poprzedzającej ją decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. (por. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1499/14; z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1607/17; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1028/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 773/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 367/21; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 891/18 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższych względów zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, albowiem wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania, który ogranicza się wyłącznie do oceny, czy organy zasadnie stwierdziły, ze obowiązki nałożone na A. i T. małż.
B. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., zostały w całości wykonane. Ubocznie jedynie należy wskazać, że w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 318/21 tutejszy Sąd, oddalając skargę przesądził, że obowiązki nałożone ww. decyzją zostały określone w sposób prawidłowy i kompletny. Odnosząc się natomiast do istoty niniejszego postępowania stwierdzić należy, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego fakt realizacji przez inwestorów całości obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nie budzi żadnych wątpliwości. Okoliczność tę jednoznacznie potwierdziły przeprowadzone w dniu [...] września 2021 r. oględziny, czego dowodem jest złożony do akt protokół z tej czynności oraz załączona do niego fotografia (k. 19-20 akt adm. I inst.) przedstawiająca ścianę zewnętrzną budynku mieszkalnego inwestorów, zlokalizowaną od strony granicy z działka skarżących, w której znajdujący się na poziomie strychu otwór okienny pozbawiony jest stolarki okiennej (co potwierdza wykonanie obowiązku z pkt 1. ww. decyzji) oraz jest wypełniony luksferami (co z kolei świadczy o wykonaniu obowiązku z pkt 2. tej decyzji).
Ponownie w tym miejscu podkreślić trzeba, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. nie jest decyzją uznaniową. Jeśli zatem inwestor wykona obowiązek nałożony decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., to powinnością organu jest wydanie decyzji przewidzianej w ust. 3 pkt 1 tego artykułu. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Dlatego organy prawidłowo, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., stwierdziły o wykonaniu nałożonego obowiązku.
Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji - wbrew zarzutom skarżących - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalenia i ocena organów znalazły przy tym wyraz w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, które tym samym spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.