Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 444/23

Uzasadnienie

Decyzją z 16 marca 2023 r., znak: ZOA-VI.7721.40.2020, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: LWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim z dnia 19 grudnia 2023 r., znak: NB.5160/2/8/19.III stwierdzającą brak podstaw do nałożenia na Z. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych polegających na rozbiórce lub dobudowaniu ściany w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości R., wybudowanego na podstawie decyzji Urzędu Gminy J. [...] W. z dnia 2 lipca 1985 r., znak: GK-8381/38/85, udzielającej H. K. pozwolenia na budowę.

Decyzje te zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wyroku tutejszego Sądu z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 557/21, uchylającego uprzednio wydane w sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji.

Przedmiotem sporu jest budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr [...] należącej do Z. K.. Według zatwierdzonego decyzją z dnia 2 lipca 1985 r. projektu budowlanego budynek ten powinien mieć wymiary w rzucie poziomym 6,31 m x 18,35 m oraz powierzchnię zabudowy 115,78 m˛, natomiast zrealizowany obiekt posiada wymiary w rzucie poziomym 6,97 m x 18,08 m oraz powierzchnię zabudowy 126,02 m˛. Budynek ten jest usytuowany w odległości od 0,34 m do 0,36 m od granicy z działką nr [...] należącą do skarżącej J. S.. Od strony działki nr [...] budynek posiada ścianę pełną bez otworów o grubości 40 cm (ściana wschodnia). Przedmiotowy budynek gospodarczy jest zlokalizowany w odległości 11,01 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...].

Według oceny organu odwoławczego:

1. 1) pomimo prawidłowo przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego nie jest możliwe ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości usytuowania spornego budynku w stosunku do granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w dacie jego budowy. Dlatego też organ uznał na korzyść Z. K., że budynek został usytuowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i [...] według jej prawnego przebiegu w dacie budowy. Według organu granica ta uległa przesunięciu o kilkadziesiąt centymetrów w kierunku wschodnim na skutek prac geodezyjnych wykonanych w trakcie postępowania scaleniowego już po wybudowaniu przedmiotowego budynku gospodarczego. W ocenie organu, późniejsze przesunięcie granicy nie może skutkować koniecznością nakazania inwestorowi zachowania odległości określonej w przepisach techniczno-budowlanych, zarówno obowiązujących w dacie budowy, jak i obecnie, od nowo ustalonej granicy działki, jeżeli obiekt ten był wykonywany w okresie ważności pozwolenia na budowę i w trakcie wykonywania robót zachowane zostały odległości od wówczas obowiązującej granicy, zgodnie z tą decyzją oraz przepisami prawa budowlanego;
2. 2) zmiana polegająca na zmniejszeniu odległości budynku gospodarczego od budynku mieszkalnego na działce inwestora o 0,99 m, a także zmiana jego wymiarów polegająca na zwiększeniu jego szerokości o 0,66 m i zmniejszeniu długości o 0,27 m, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w okresie budowy i nie wpłynęła na zabudowę działki sąsiedniej nr [...], a więc zmiany te nie stanowiły w okresie budowy istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Organ, dokonując oceny w tym zakresie, wskazał, że w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązującej w czasie budowy spornego budynku gospodarczego nie uregulowano zagadnienia istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wobec nieuregulowania tej kwestii w Prawie budowlanym z 1974 r. do organu nadzoru budowlanego należało określenie, czy doszło do odstąpienia w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę;
3. 3) badając, czy usytuowanie budynku w stosunku do granicy z działką sąsiednią spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na tę nieruchomość, a także, czy nie narusza innych przepisów prawa, organ wskazał, że z uwagi na to, że budynek gospodarczy został wybudowany legalnie, to mają do niego zastosowanie przepisy warunków technicznych zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 330 pkt 1 w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do użytkowanych, istniejących budynków stosuje się warunki techniczne obowiązujące w dacie uzyskania pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się obowiązujące w dacie orzekania, gdy na podstawie przepisów odrębnych uznaje się, że obiekt zagraża życiu ludzi. W ocenie organu odwoławczego przepisy § 12 i 13 rozporządzenia z 1980 r. zostały zachowane. Przedmiotowy budynek gospodarczy posiada ściany i pokrycie dachu z materiałów niepalnych (ściany murowane z cegły, pokrycie dachu z eternitu) i został usytuowany ścianą oddzielenia przeciwpożarowego (bez otworów) bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i [...] zgodnie z prawnym przebiegiem tej granicy w okresie jego budowy. W dacie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego (1985 r.) działka nr [...] na wysokości projektowanego budynku gospodarczego nie była zabudowana, a pozwolenie na budowę przewidywało budowę budynku ścianą oddzielania przeciwpożarowego bezpośrednio przy granicy działki;
4. 4) samo stwierdzenie niezgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi nie przesądza, że istnieje stan zagrożenia. W szczególności niezachowanie wymaganych odległości od granicy działki może stwarzać zagrożenie, jeśli jest związane równocześnie z naruszeniem przepisów o ochronie przeciwpożarowej. W takim przypadku nawet w odniesieniu do starych budynków realizowanych kilkadziesiąt lat temu jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do zgodność z aktualnie obowiązującymi wymaganiami przeciwpożarowymi, co wynika wprost z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Według LWINB sporny budynek gospodarczy nie stwarza zagrożenia pożarowego.

Organ odwoławczy uznał zatem, że brak jest przesłanek do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, polegających na nakazaniu Z. K. wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, albo nałożenia obowiązku wykonania dodatkowej ściany usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono, aby inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach techniczno-budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) Nie stwierdzono również, aby budynek stwarzał faktyczne zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia związane z naruszeniem przepisów o ochronie przeciwpożarowej (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

W skardze na decyzję LWINB J. S. zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej oraz okoliczności wskazanych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 9 listopada 2021 r., II SA/Lu 557/21;
3. 2) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa z uwagi na niewydanie jednolitych orzeczeń w analogicznych stanach faktycznych i prawnych;
4. 3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a w konsekwencji procedowanie jedynie jednostronnie i z pominięciem praw strony, tj. niewyjaśnienie, dlaczego początkowo organy przyjęły, że granica wskazana przez strony postępowania Z. K. i skarżącą powstała po wykonaniu przedmiotowego budynku gospodarczego w wyniku postępowania scaleniowego (zgodnie z oświadczeniem Z. K.), a później, że jednak granica, która powstała w wyniku postępowania scalającego przebiega w innym miejscu, ale ta okoliczność nie wpływa na wynik sprawy;
5. 4) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób powierzchowny, opieszały, chaotyczny i prowadzający do zamieszania i komplikacji w załatwieniu sprawy;
6. 5) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób wybiórczy i jednostronny, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
7. 6) art. 76 k.p.a. poprzez pominięcie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym (lokalizacji budynku gospodarczego względem granicy) bez przeprowadzenia przeciwdowodu, a jedynie opierając się na oświadczeniu Z. K.;
8. 7) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika między innymi dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, a także sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia;
9. 8) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim z dnia 19 grudnia 2022 r.;
10. 9) art. 24 § 3 k.p.a. oraz 25 k.p.a. poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji przez osobę/organ, co do której istniały uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności i zaakceptowanie tego faktu przez organ odwoławczy;
11. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
12. 1) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że budynek gospodarczy jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy organy nie dysponowały obowiązującym w czasie budowy miejscowym planem;
13. 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1, § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że usytuowanie budynku gospodarczego jest zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w sytuacji kiedy PINB w Opolu Lubelskim nie dysponował miejscowym planem obowiązującym w czasie budowy, a budynek nie został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem, czyli w granicy;
14. 3) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 4, art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że usytuowanie budynku gospodarczego jest zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w sytuacji kiedy PINB w Opolu Lubelskim decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r. stwierdził odstąpienie w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, w wyniku czego decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. chylono decyzję Urzędu Gminy w J. [...] W. znak: GK- 8381/38/85 z dnia 2 lipca 1985 r., co doprowadziło to sytuacji, w której wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję, na podstawie której powstał budynek gospodarczy, jednocześnie nie wydając decyzji stanowiącej substytut decyzji o pozwoleniu na budowę;
15. 4) art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zlokalizowanie budynku gospodarczego w dacie budowy w odległości 0,30 m od granicy (jak wynika z planu zagospodarowania dla działki nr [...]) nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (który określał lokalizację przedmiotowego budynku w granicy) w sytuacji, gdy lokalizacja przedmiotowego budynku spowodowała ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej w dacie budowy (lokalizacja budynku gospodarczego na działce nr [...] w odległości 2,7 m od granicy, tj. 3 m od przedmiotowego budynku gospodarczego oraz obecnie (nakaz rozbiórki wiaty).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, o wyłączenie organów obu instancji od rozpoznania sprawy ze względu na stronniczość organów i przekazanie sprawy do innego organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem sporu jest ocena legalności robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości R..

Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma okoliczność, że decyzje organów nadzoru budowlanego wydane uprzednio w rezultacie oceny legalności tego obiektu budowlanego zostały uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z 9 listopada 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 557/21.

Organy obu instancji, rozpoznając sprawę ponownie, nie uwzględniły w pełni ani oceny prawnej zawartej w tym wyroku, ani sformułowanych przez Sąd wytycznych co do dalszego postępowania, naruszając tym samym w sposób istotny dyspozycję art. 153 p.p.s.a.

W powołanym wyroku Sąd wyjaśnił, że podstawą prawną działań organów nadzoru budowlanego były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), przy czym, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Co jednak istotniejsze, zgodnie z art. 28 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 19 września 2020 r. stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu zmienionym (pkt 1), zaś art. 36a ust. 5a nie stosuje się. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji z 2019 r., zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy dotychczasowe, jednakże z zastrzeżeniem dotyczącym art. 36a ust. 5 i ust. 5a Prawa budowlanego.

Sąd rozstrzygnął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., wskazując jednocześnie, że przesłanki kwalifikacji dokonania istotnych odstępstw od projektu budowlanego spornego budynku należało badać w oparciu o odpowiednie przepisy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Tymczasem, wbrew ocenie prawnej Sądu, organ odwoławczy wskazał, że "w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązującej w czasie budowy spornego budynku gospodarczego nie uregulowano zagadnienia istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wobec nieuregulowania tej kwestii w Prawie budowlanym z 1974 r. do organu nadzoru budowlanego należało określenie, czy doszło do odstąpienia w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę".

Organy błędnie przyjęły, ze w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obowiązującej w dacie budowy spornego budynku. W myśl bowiem art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się zatem wyłącznie w sprawach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, ale z postępowaniem naprawczym stosowanym w sytuacji odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego organy powinny były zastosować przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane, co rozstrzygnął Sąd w sprawie II SA/Lu 557/21.

W wyroku z 9 listopada 2021 r. Sąd rozstrzygnął ponadto w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że stwierdzone na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy odstępstwa od projektu budowlanego są odstępstwami istotnymi zarówno na gruncie art. 36a Prawa budowlanego przed nowelizacją (przed 19 września 2020 r.), jak i po jej wejściu w życie. Wątpliwości Sądu nie budziło, że w obu rygorach prawnych (przed i po nowelizacji) odstępstwa, które zostały stwierdzone w przedmiotowej sprawie w postaci zmiany projektu zagospodarowania działki oraz szerokości budynku w zakresie przekraczającym 2% i powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, są odstępstwami istotnymi.

Innymi słowy, w ocenie Sądu analiza akt sprawy wskazywała, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na: zmianie usytuowania budynku na działce i na zmianie szerokości budynku o 0,66 m (ok. 10%), co doprowadziło do zmiany powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%.

Jak podkreślił Sąd w sprawie II SA/Lu 557/21, "dokonane ustalenia w sposób wystarczający uzasadniały wdrożenie procedury przewidzianej w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że stwierdzone zmiany w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, dotyczące usytuowania budynku w tej sprawie musiały zostać uznane za istotne, a to z tego względu, że tego rodzaju zmiany doprowadziły do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, na co jednoznacznie wskazuje treść obowiązujących przepisów (§ 12 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz postępowanie organów nadzoru budowlanego w stosunku do obiektów (dwóch wiat) usytuowanych na działce skarżącej.

Tym samym w sprawie zaszły przesłanki do wdrożenia procedury opisanej w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw w realizacji budynku od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co w sprawie uczyniono, wydając w dniu 27 stycznia 2020 r. decyzję nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zgodnego z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym".

W konsekwencji powyższej oceny prawnej w uzasadnieniu wyroku z 9 listopada 2021 r. Sąd zawarł wytyczne dla organów co do dalszego postępowania w sprawie, wskazując, że "w szczególności, obowiązkiem organów będzie należyte zweryfikowanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności i zgodności projektu z obowiązującymi w tym zakresie wymogami prawa".

W rozpoznawanej sprawie, po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organy, wbrew wytycznym Sądu, w ogóle nie odniosły się do projektu budowlanego zamiennego, który jest dołączony do akt sprawy, nie zweryfikowały zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności i zgodności tego projektu z obowiązującymi w tym zakresie wymogami prawa.

Zamiast tego, organy, oceniając legalność spornego budynku, uznały, że stwierdzone odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 2 lipca 1985 r., znak: GK-8381/38/85, są odstępstwami nieistotnymi. Organy, wbrew ocenie prawnej i wytycznym Sądu, ponownie oceniły zgodność usytuowania spornego budynku względem granicy z działką skarżącej z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z 1985 r. i w konsekwencji odmówiły nałożenia na właścicielkę spornego obiektu obowiązku wykonania robót budowlanych zmierzających do jego legalizacji.

W tym miejscu należy podkreślić, że możliwość odstąpienia przez organy od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu jest dopuszczalna w przypadku, gdy uległy zmianie przepisy prawa (art. 153 p.p.s.a.). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153). W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała, ponieważ od daty wydania wyroku w sprawie II SA/Lu 557/21 do dnia wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa dotyczące postępowania naprawczego nie uległy zmianie, nie pojawiły się również nowe istotne okoliczności faktyczne, a wyrok wydany w sprawie II SA/Lu 557/21 nie został wzruszony.

Chybione jest stanowisko pełnomocnika uczestniczki Z. K., że "przepis art. 153 p.p.s.a. nie obowiązuje, ponieważ pojawiły się nowe okoliczności, tj. przebieg granicy ustalony w toku postępowania scaleniowego, a ujawniony na podstawie mapy" (protokół rozprawy z 29 sierpnia 2023 r., k. 139). W istocie akta sprawy nie zawierają żadnej mapy, z której wynikałoby, że przebieg spornej granicy został zmieniony w toku postępowania scaleniowego. Żadna z map, które zostały zamieszczone w aktach sprawy w trakcie ponownego jej rozpoznania po wyroku Sądu (k. 143-145) nie zawiera danych pozwalających ustalić, że przebieg tej granicy uległ zmianie w wyniku scalenia. Potwierdził to organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poniósł, że "pomimo prawidłowo przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego nie jest możliwe ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości usytuowania spornego budynku w stosunku do granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w dacie jego budowy.

Dlatego też organ uznał na korzyść inwestora, że budynek został usytuowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i [...] według jej prawnego przebiegu w dacie budowy". Co więcej, taką samą kopią mapy zasadniczej, jak ta zamieszczona na k. 145, organy dysponowały przed wydaniem przez Sąd wyroku w sprawie II SA/Lu 557/21 (k. 24, 27).

Aktualna zatem pozostaje ocena Sądu wyrażona w uzasadnieniu wyroku Sądu z 9 listopada 2021 r. (II SA/Lu 557/21), że "nie znajduje żadnego potwierdzenia w dowodach zgromadzonych w sprawie ocena organu, że granica między działkami nr [...] i [...] została ustalona w wyniku postępowania scaleniowego wykonywanego w latach 1988-1989, czyli już po wybudowaniu przedmiotowego obiektu. Z dołączonych do akt dokumentów wynika wręcz odwrotnie, że granica ta nigdy nie była przedmiotem sporu i nigdy nie była zmieniana, czy to w wyniku postępowania rozgraniczeniowego, czy też postępowania scaleniowego".

W powołanym wyroku Sąd wyjaśnił również, że "stwierdzone zmiany w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, dotyczące usytuowania budynku musiały zostać uznane za istotne, a to z tego względu, że tego rodzaju zmiany doprowadziły do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, na co jednoznacznie wskazuje treść obowiązujących przepisów (§ 12 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz postępowanie organów nadzoru budowlanego w stosunku do obiektów (dwóch wiat) usytuowanych na działce skarżącej".

Tymczasem organy, wbrew ocenie Sądu, nie uwzględniły zwiększenia obszaru oddziaływania spornego obiektu poza działkę, na której ten obiekt został zaprojektowany, w kontekście postępowania organów nadzoru budowlanego w stosunku do obiektów (dwóch wiat) usytuowanych na działce skarżącej, co zresztą skarżąca konsekwentnie podnosiła w toku postępowania administracyjnego i zasadnie zarzuciła w skardze.

Art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724).

Z uwagi na powyższe, wobec istotnego naruszenia przez organy obu instancji dyspozycji art. 153 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Sąd nie mógł uwzględnić zawartego w skardze wniosku o wyłączenie organów obu instancji od rozpoznania sprawy ze względu na ich stronniczość, ponieważ takiego instrumentu prawnego nie przewidziano w procedurze sądowoadministracyjnej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu skarżącej od organu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną Sądu dokonaną w niniejszej sprawie oraz w sprawie II SA/Lu 557/21 i wykona wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz wyroku wydanego w sprawie II SA/Lu 557/21. Obowiązkiem organu jest należyte zweryfikowanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność i zgodność projektu z obowiązującymi w tym zakresie wymogami prawa. Organ w razie potrzeby wezwie inwestora do ewentualnego usunięcia nieprawidłowości. W zależności od poczynionych ustaleń w razie potrzeby nałoży na właścicielkę spornego budynku obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ weźmie pod uwagę fakt, że na wniosek J. S. zostało wszczęte postępowanie o rozgraniczenie działek nr [...] oraz [...], zakończone decyzją Burmistrza J. [...] W. z 26 kwietnia 2023 r., znak: IP.6830.4.2022.SR, w której organ umorzył postępowanie w tym zakresie (punkt 2 decyzji) i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Opolu Lubelskim (k. 73 akt organu II instancji). Organ rozważy zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego przed sądem cywilnym (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.