Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r., Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. o wydanie pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne, wykonanie urządzeń wodnych, prowadzenia przez wody powierzchniowe płynące obiektów mostowych i przewodów w rurociągach osłonowych w ramach realizacji przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] B. - [...] w zakresie rozbudowy mostu na rz. S. w m. P. wraz z dojazdami do mostu". Do wniosku dołączono operat wodnoprawny wraz załącznikami i wersją elektroniczną na płycie CD, potwierdzenie uiszczenia opłaty, streszczenie w języku nietechnicznym oraz kopię decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach obejmująca przedmiotowe przedsięwzięcie.
Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego obejmującego
- likwidację istniejącego obiektu mostowego przez rzekę S. w jej km 1+950;
- likwidację odcinka rowu drogowego na odcinku długości 369,7 m w km 25+982,3 do 26+352,0;
- likwidację przejścia linią kablową SN 15 kV przez rzekę S. w jej km 1+961,5;
- przeprowadzenie przez wody powierzchniowe płynące - rzekę S. w jej km 1+950 obiektu mostowego;
- wykonanie tymczasowej kładki przez rzekę S. w jej km 1+964;
- wykonanie przebudowy rowów przydrożnych po stronie prawej 181,28 m i stronie lewej 263,81 m;
- wykonanie wylotów służących do wprowadzania wody do wód lub do urządzeń wodnych zgodnie z zestawieniem;
- przeprowadzenie przez wody powierzchniowe rzeki S. przewodów w rurociągach osłonowych kabli energetycznych;
- usługę wodną w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w system kanalizacji deszczowej do wód rzeki S. zgodnie z tabelą.
Dodatkowo nałożono na podmiot uprawniony obowiązki w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym oraz poinformowano, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich.
Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, według którego decyzja organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia o opłacie i jej wysokości z tytułu wydania pozwolenia wodnoprawnego Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. decyzją z dnia [...] r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy uznał, że złożone przez wnioskodawcę dokumenty uzasadniają wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania stwierdził, że regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa nie zobowiązuje organu administracji publicznej do umieszczenia w jej treści rozstrzygnięcia o opłacie i jej wysokości. W pkt 9 przywołanego przepisu znalazło się stwierdzenie o umieszczeniu w decyzji pouczenia o wysokości opłaty, ale od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym. Zgodnie z § 2 art. 107 przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna określać decyzja jednak brak takich regulacji w zakresie dotyczącym pozwoleń wodnoprawnych. Podstawy do podania w pozwoleniu rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty i jej wysokości nie dają przepisy art. 398 ust. 3 i ust. 17 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Z treści art. 398 ust. 17 ustawy Prawo wodne do opłat, o których mowa w ust. 1-6 stosuje się odpowiednio (a nie wprost) przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W związku z tym nie można dokonać bezpośredniego przełożenia instytucji prawa podatkowego na grunt postępowania mającego na celu rozpoznanie wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu w ust. 3 art. 398 ustawy prawo wodne umieszczono w trakcie prac legislacyjnych niefortunne sformułowanie, które rzeczywiście może sugerować, że zobowiązanie z tytułu opłaty powstaje dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Mając jednak na uwadze, że ustawodawca wyraźnie uregulował kwestię wysokości opłaty legalizacyjnej oraz terminu jej płatności -14 dni od daty uzyskania przez decyzję waloru ostateczności (art. 190 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo wodne) to brak wskazania identycznego sposobu postępowania przy kwestiach opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest argumentem za tym, że nie ma podstaw do zamieszczania w takiej decyzji administracyjnej tych elementów (wysokość opłaty, termin jej uiszczenia). Mamy zatem do czynienia z odmiennością regulacji na gruncie ustawy Prawo wodne w zakresie elementów decyzji, które mają być w nich umieszczone. Zdaniem organu umieszczenie w art. 398 ust. 17 i ust. 18 ustawy Prawo wodne odniesień do ustawy Ordynacja podatkowa i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma ułatwić organom Wód [...] dochodzenie należności z tytułu opłat za zgody wodnoprawne, które stanowią ich przychód. Są to uprawnienia przyznane tej instytucji, których nie ma wszak potrzeby uruchamiać, gdy pełna płatność została uregulowana w sposób dobrowolny. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na przepis art. 398 ust. 12 ustawy Prawo wodne, który przewiduje zwrot opłaty za zgodę wodnoprawną w sytuacji, gdy nie wszczęto postępowania w sprawie. Jest to kolejny argument przemawiający za uzależnieniem rozpoznania sprawy od uprzedniego uiszczenia opłaty (zwrot tylko w sytuacji, gdy organ nie podjął w sprawie czynności w celu merytorycznego rozpoznania sprawy).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zarzucił decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez pominięcie w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia o opłacie i jej wysokości z tytułu wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz art. 398 ust. 3 i ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, poprzez ich niezastosowanie, czego konsekwencją byt brak w decyzji rozstrzygnięcia o opłacie i jej wysokości z tytułu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 398 ust. 9 pkt 2 ustawy Prawo wodne poświadczenie uiszczenia opłaty za zgodę wodnoprawną dołącza się do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie natomiast do ust. 14 art. 398 do opłat, o których mowa w ust. 1-6, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim. Oznacza to, iż zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Odpowiednie zastosowanie wskazanego przepisu Ordynacji podatkowej, uwzględniające postanowienia art. 398 ust. 3, pozwala przyjąć, że zobowiązanie z tytułu uiszczenia opłaty powstaje z dniem wydania decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Innymi słowy, opłatę, o której mowa w art. 398 ust. 3 ustawy uiszcza się za uzyskanie (wydanie) pozwolenia wodnoprawnego, a nie za rozpoznanie podania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wnosząc o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, podmiot składający podanie nie ma przecież pewności, że zostanie ono rozpoznane pozytywnie, wszak przepisy prawa wodnego w art. 399 wprost wskazują na możliwość wydania decyzji negatywnej. Wydając zatem decyzję administracyjną udzielającą pozwolenia wodnoprawnego organ, stosownie do postanowień art. 398 ust. 3 i ust. 17 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 Ordynacji podatkowej, powinien jednocześnie określić zobowiązanie z tytułu opłaty za tę formę zgody wodnoprawnej. Zobowiązanie do uiszczenia opłaty stałoby się wymagalne z chwilą uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Stosownie do postanowień art. 398 ust. 18 ustawy nieuiszczenie opłaty w terminie skutkowałoby z kolei jej przymusowym ściągnięciem w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast uiszczenie opłaty z tytułu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie ma charakter dobrowolny i nie zwalnia organu z realizacji obowiązku określenia tej opłaty w decyzji udzielającej zgody wodnoprawnej. Na poparcie swojej tezy skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2019 r. (II SAB/Rz 10/19), według którego taki sposób postępowania, gdzie organ określa zobowiązanie z tytułu opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego oraz konsekwencje jej nieuiszczenia, w pełni odzwierciedla postanowienia art. 398 ustawy i daje się ująć w pewną systemową całość. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w skarżonej decyzji, że skoro art. 398 ust. 12 przewiduje zwrot opłaty za zgodę wodnoprawną w sytuacji, gdy nie wszczęto postępowania w sprawie, to ten argument przemawia za uzależnieniem rozpoznania sprawy od uprzedniego uiszczenia opłaty. Przepis ten należy wiązać z taką sytuacją, w której wnoszący podanie dobrowolnie uiścił opłatę wraz z podaniem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W świetle postanowień pozostałych przepisów art. 398 ustawy nie może on stanowić podstawy do twierdzenia o zobowiązaniu do uiszczenia omawianej opłaty już na etapie złożenia podania. Gdyby wskazany przepis czytać literalnie, to przy uwzględnieniu art. 398 ust. 3 wnioskujący nie mógłby ubiegać się o zwrot opłaty w razie wszczęcia postępowania i odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący wskazał na art. 398 ust. 7 ustawy, według którego jeżeli opłata za zgodę wodnoprawną nie pokrywa rzeczywistych kosztów postępowania, przepisy art. 264 kpa oraz art. 265 kpa stosuje się odpowiednio. Pierwszy z przepisów stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Art. 265 kpa mówi natomiast, że wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Ostatecznie skarżący wywiódł, że opłata z tytułu wydania pozwolenia wodnoprawnego powinna być określona w decyzji udzielającej tej formy zgody wodnoprawnej, zobowiązanie do uiszczenia opłaty z tytułu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego powstaje z chwilą wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie, nieuiszczona opłata z tytułu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, uiszczenie opłaty z tytułu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie ma charakter dobrowolny i nie zwalnia organu z realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 1 oraz, że brak uiszczenia opłaty z tytułu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie wpływa na procesową skuteczność wniosku w tym przedmiocie.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Trafna jest uwaga organu odwoławczego, według którego decyzja administracyjna co do zasady zawiera składniki określone w art. 107 §1 kpa, natomiast inne składniki decyzji muszą wynikać z przepisów szczególnych art. 107 § 2 kpa. Jest oczywiste, że przepis art. 403 ustawy Prawo wodne określający treść pozwolenia wodnoprawnego w żadnym razie nie przewiduje zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia o opłacie za jej wydanie. Wydaje się to oczywiste, skoro art. 398 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U z 2018r. poz. 2268) wprost określa wysokość opłaty posiłkując się zresztą obwieszczeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie wysokości opłat za udzielenie zgód wodnoprawnych wydawanym na podstawie art. 398 ust. 11 ustawy. Skoro żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości ustalania przez organ administracji, w drodze decyzji, wysokości przedmiotowej opłaty i terminu dokonania jej zapłaty, to brak było w istocie podstawy prawnej do jej określenia również w treści zaskarżonej decyzji. Nie budzi większych wątpliwości pogląd, stosownie do którego wprowadzenie do decyzji dodatkowych składników bez umocowania w przepisach szczególnych, stanowi rażące naruszenie prawa, co jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Zgodzić należy się natomiast ze skarżącą, że brak potwierdzenia uiszczenia opłaty, które art. 398 ust. 9 pkt. 2 ustawy nakazuje złożyć wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie może być warunkiem jego rozpoznania. Przeczy temu właśnie treść art. 398 ust. 2 ustawy z którego jasno wynika, że opłatę pobiera się za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jak i art. 398 ust. 18 ustawy stosownie do którego opłaty, o których mowa w ust. 1-6, nieuiszczone w terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeśli podzielić argumentację, że uiszczenie opłaty jest warunkiem wydania pozwolenia, przepis ten nie miałby żadnego znaczenia, skoro w ogóle nie byłoby wszczynane postępowanie w tej sprawie. Jeśli natomiast żaden przepis ustawy nie podaje terminu w jakim opłata ma być uiszczona, poza tym, że poświadczenie jej wniesienia dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, wydaje się jasne, iż chodzi tu o termin wskazany przez sam organ, kiedy wzywa do jej zapłaty, jeśli stosownie do art. 398 ust. 15 opłata za zgodę wodnoprawną stanowi przychód Wód Polskich. Skoro wysokość opłaty wynika z samej ustawy zastosowanie ma, jak wskazał skarżący, art. 21 § 1 pkt. 1 Ordynacji podatkowej stosownie do którego zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania, w tym przypadku z datą wydania pozwolenia wodnoprawnego. Związanie powstania zobowiązania z chwilą zaistnienia określonego stanu faktycznego dokonuje się w tym przypadku na mocy ustawy, bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez strony stosunku prawnopodatkowego. Zobowiązania tego typu powstają niejako automatycznie, bez względu na wolę i zamiar podatnika. Jedyną przesłanką decydującą o ich powstaniu jest zaistnienie stanu faktycznego, z którym ustawodawca łączy powstanie zobowiązania. Dlatego też ten rodzaj zobowiązań określa się jako powstające z mocy prawa. Ich cechą charakterystyczną, odróżniającą od zobowiązań powstających poprzez doręczenie decyzji, jest brak działania organów podatkowych. Zobowiązanie powstaje na mocy ustawy i jeżeli zostanie prawidłowo obliczone i zapłacone przez podatnika, organ nie jest zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z jego realizacją. Podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia kwoty podatku, co określane jest mianem samoobliczenia. Podatek wykazany w takiej deklaracji jest podatkiem do zapłaty. Dopiero ujawnienie nieprawidłowości w postępowaniu podatnika, nierealizującego wynikających z ustawy obowiązków instrumentalnych, obliguje organy podatkowe do podejmowania określonych przepisami prawa działań zmierzających do określenia zgodnej z prawem wysokości zobowiązania. Następuje to najczęściej w drodze postępowania podatkowego kończącego się wydaniem decyzji określającej wysokość zobowiązania. Oszacowanie podstawy opodatkowania to prawnie określone działania organów podejmowane właśnie w celu określenia zgodnej z prawem wysokości zobowiązania. Skutkiem oszacowania podstawy opodatkowania nie jest powstanie nowego zobowiązania ustalonego decyzją organu. Oszacowanie skutkuje jedynie korektą wyliczenia wysokości zobowiązania dokonanego przez podatnika w drodze samoobliczenia. Bez wątpienia ma rację organ odwoławczy, że umieszczenie w art. 398 ust. 17 i ust. 18 odniesień do ustawy Ordynacja podatkowa i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma ułatwić organom Wód Polskich dochodzenie należności z tytułu opłat za zgody wodnoprawne, ale nie jest powodem, dla którego o wysokości opłaty organ był zobligowany rozstrzygać w decyzji o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego.
Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018r. poz. 1302) skargę należało oddalić.