Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 4 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania Z. S. (dalej także jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Puławy (dalej jako: Prezydent) z 1 marca 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Skarżący w dniu 11 stycznia 2023 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem I. M., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.
W aktach sprawy znajduje się orzeczenie dotyczące tejże osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności z dn. 28 lutego 2020 r. - wydane do dnia 28 lutego 2023 r. (k. 6 akt admin. I inst.) oraz z dn. 23 marca 2023 r. - wydane na stałe (k. 6 akt admin. II inst.).
Organ pierwszej instancji decyzją z 1 marca 2023 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem I. M. W toku postępowania ustalono, że I. M. ma dwoje dzieci (krewnych pierwszego stopnia) tj. K. M. i A. M. Prezydent stwierdził, że na dzieciach w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny, z którego wynika obowiązek pomocy rodzicowi. Obowiązek rodzeństwa, w tym przypadku skarżącego, powstaje w dalszej kolejności.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Kolegium wydało wskazaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji powielił co do istoty argumentację Prezydenta, odwołując się do treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 r., poz. 390, dalej jako: u.ś.r.). Organ wskazał, że I. M. ma dwoje dzieci, które nie utrzymują z nim kontaktu, są czynne zawodowo, zatem mogą sprawować opiekę nad ojcem i są do tego zobowiązane.
W skardze na powyższą decyzję strona nie sformułowała konkretnych zarzutów. Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem. Wskazał, że K. M. i A. M. nie interesują się swoim ojcem.
W piśmie z dnia 18 sierpnia 2023 r. (data złożenia pisma do Sądu) skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, uzupełniając skargę podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów postępowania:
- a. art. 7 i 77 § 1 i 10 § 1 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na niepełnym, zebranym w sposób niewyczerpujący materiale dowodowym, przez co nie można uznać za udowodnioną okoliczność, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wskutek oparcia zaskarżonej decyzji na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, a zwłaszcza dokonania ustaleń w oparciu o niepełny wywiad środowiskowy, bowiem nie wysłuchano w sprawie córki i syna I. M., tym samym nie ustalono czy ich stan zdrowia i sytuacja rodzinna, i życiowa pozwalają sprawować opiekę nad ojcem, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art.17 ust 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy i przyjęciu, że skarżący nie spełnił warunków do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy od lat opiekuje się niepełnosprawnym bratem, przez co musiał zrezygnować z zatrudnienia, a osoby spokrewnione w pierwszym stopniu swojego obowiązku nie realizują.
Skarżący podniósł, że w sprawie nie zgromadzono pełnego materiału dowodowego i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, które mogłyby wskazać, że jego obowiązek alimentacyjny – jako osoby zobowiązanej w dalszej kolejności – jest aktualny. Organy nie wyjaśniły, z jakich przyczyn dzieci niepełnosprawnego nie sprawują nad nim opieki i czy jest to związane z ich stanem zdrowia, czy innymi okolicznościami. Skarżący zarzucił, że nie można przyjąć założenia, iż dzieci jego brata są w stanie sprawować opiekę nad swoim ojcem.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżący, jako brat osoby niepełnosprawnej, może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy żyją pełnoletnie dzieci osoby niepełnosprawnej.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 punkty 1-4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (1), opiekunowi faktycznemu dziecka (2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (4) – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a punkty 1-3 u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (1); nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (2); nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (3).
W związku z powyższym należy wskazać, że obowiązek alimentacyjny wyrażony w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy obciąża współmałżonka (art. 23 i 27), krewnych w linii prostej i rodzeństwo (art. 128). Zgodnie z art. 129 § 1 tej ustawy obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, że spośród krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne co do zasady w pierwszej kolejności przysługuje osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu.
W toku postępowania ustalono, że brat skarżącego jest osobą dorosłą i rozwiedzioną, a jego rodzice nie żyją, jednakże ma dwoje pełnoletnich dzieci. Należy stwierdzić, że obowiązek alimentacyjny dzieci osoby podlegającej opiece - jako zstępnych - wyprzedza obowiązek jego brata - skarżącego.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych odwołuje się do obowiązku alimentacyjnego określonego w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, jednakże w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny. Nie można zatem pominąć, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od spełnienia przesłanek wyrażonych w tej ustawie. Przepis art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. jasno wskazuje, w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne może przejść na osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności.
Konsekwencją ustalenia, że istnieją podmioty zobowiązane do alimentacji względem osoby z niepełnosprawnością przed wnioskodawcą jest konieczność zweryfikowania, czy osoby te legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeżeli bowiem takie orzeczenia posiadają, to nie mają możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
W niniejszej sprawie organy nie ustaliły, czy dzieci (zstępni) osoby z niepełnosprawnością legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli czy zachodzi przesłanka z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Organy jedynie stwierdziły, że osoba podlegająca opiece ma dwoje dorosłych dzieci. Twierdzenie zawarte w decyzji Kolegium o tym, że są to osoby aktywne zawodowo jest całkowicie gołosłowne – nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W toku postępowania administracyjnego ustalono jedynie, że brat skarżącego nie utrzymuje kontaktu ze swoimi dziećmi – syn prawdopodobnie przebywa poza granicami Polski.
Skarżący nie wie, czy osoby te mają środki finansowe na pokrycie wydatków związanych z opieką nad ojcem, w związku z czym nie zna ich sytuacji majątkowej i zawodowej, a przede wszystkim nie wie o ich stanie zdrowia - w szczególności czy legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności. Należy zatem stwierdzić, że organy nie ustaliły kluczowej dla sprawy okoliczności.
Mając na względzie błędy w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien precyzyjnie ustalić czy dzieci I. M. legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to kwestia kluczowa dla niniejszej sprawy, ponieważ stwierdzenie, że osoby te legitymują się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności umożliwia ubieganie się świadczenie pielęgnacyjne przez dalszych krewnych (w tym przypadku brata).
W sprawie nie budzi wątpliwości, że osoba wymagająca opieki nie utrzymuje kontaktu ze swoimi dziećmi, nie zna ich aktualnego miejsca zamieszkania i sytuacji życiowej. Ustalenie tych okoliczności jest możliwe. W tym celu organy powinny wykorzystać dostępne środki dowodowe określone zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie o świadczeniach rodzinnych (m. in. przesłuchanie świadków, dowody z dokumentów, wywiad środowiskowy, ustalenie danych z rejestru PESEL).
Jeżeli organ – zgodnie z powyżej wskazanymi wytycznymi – ustali, że skarżący może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wówczas zweryfikuje zakres sprawowanej opieki. Już bowiem na tym etapie postępowania nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony w sposób nierzetelny, niepogłębiony i wzbudzający wątpliwości co do jego wiarygodności. Organ pierwszej instancji nie ustalił wyczerpująco, jaki jest zakres opieki nad osobą niepełnosprawną - z uwzględnieniem kwestii wyjazdów do Warszawy, mając w polu widzenia rodzaj schorzeń, jakie występują u tej osoby. Sąd zwrócił także uwagę na nieprawidłowo wprowadzane w dokumentacji zmiany - korekty (tak np. protokół z dnia 11 stycznia 2023 r. – k. 14 akt admin.; wywiad środowiskowy z dnia 27 lutego 2023 r. – k. 29v akt admin.), które nie zostały opisane - w celu ich wyjaśnienia.
Po ustaleniu wszystkich okoliczności sprawy, jeżeli będzie to jedyna przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ ustali, czy skarżący pobiera świadczenie konkurencyjne w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego i ewentualnie rozwiąże kwestię zbiegu tychże świadczeń.
Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.), ponieważ nie zostały właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co miało istotny wpływ na jej ostateczny wynik. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy uwzględnią wyrażone w niniejszym uzasadnieniu rozważania Sądu.
W związku z powyższym Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.
W punkcie drugim wyroku Sąd rozstrzygnął o wynagrodzeniu pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu. Stosownie do art. 250 § 1 p.p.s.a., należało przyznać pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd ustalił wysokość wynagrodzenia na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) i określoną w tym przepisie kwotę 480 zł podwyższył o podatek od towarów i usług na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 3 października 2016 r. Ministra Sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68 ze zm.).
Sąd nie zastosował stawki z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, zawartego w rozdziale 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu, ponieważ odsyłający między innymi do tego rozdziału przepis § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też przyznano ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie z uwzględnieniem stawki przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.