Uzasadnienie
W. L. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Gminy G. dla obszarów wsi: A. P., K., K., P. i P. K., N., G., W., W. K., M. w części obejmującej § 2 ust. 2-13 żądając stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy dokonała zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Gminy G. dla obszarów wsi: A. P., K., K., P., P. K., N., G., W., W. K., M.. Zgodnie z jej § 2 ust. 1 zmiana obejmuje miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałami:
- - Nr [...] z dnia [...] r.
- - Nr [...] z dnia [...] r.
- - Nr [...] z dnia [...] r.
- - Nr [...] z dnia [...] r. w zakresie ustaleń szczegółowych dla terenów objętych uchwałą Nr [...] i oznaczonych na załączniku graficznym nr [...]. W § 2 ust. 2-13 Rada Gminy zadecydowała o utracie mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętych uchwałami:
- - Nr [...] z dnia [...] r. - w części dotyczącej K.,
- - Nr [...] z dnia [...] r. - w części dotyczącej K.,
- - Nr [...] z dnia [...] r. - w części dotyczącej K.,
- - Nr [...] r. z dnia [...] r.,
- - Nr [...] z dnia [...] r.,
- - Nr [...] r. z dnia [...] r.,
- - Nr [...] r. z dnia [...] r.,
- - Nr [...] z dnia [...] r"
- - Nr [...] z dnia [...] r"
- - Nr III/l [...] z dnia [...] r. - w części dotyczącej K.,
- - Nr [...] z dnia [...] r. - w części dotyczącej K.,
- - Nr [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej K..
Analiza zakresu opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętej uchwałą Nr [...] prowadzi do wniosku, że Rada Gminy postanowiła w § 2 ust. 2-13 o utracie mocy planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla terenów nieobjętych procedowaną zmianą. Dotyczy to terenów objętych uchwałami Nr [...], Nr [...] oraz Nr [...] z dnia [...] r. Uchwała Nr [...] utraciła moc w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem XV/2 RM - teren ten nie został ujęty w uchwale Nr [...]. Spośród terenów, dla których ustalenia planistyczne określone zostały w uchwale Nr [...] - zakresem opracowania zmiany planu w uchwale Nr [...] objęte zostały jedynie teren oznaczony V/5 RM oraz południowa część terenu oznaczonego [...] Z uchwały Nr [...] następujące tereny nie zostały objęte zmianą planu: KL 156 RM. KL158 RM, KL 159 RM, DKL 172 U/MN, DKL 167 RM, północno - zach. część KL 105 RM, KL 106 RM, KL 107 RM, KL 108 RM, KL 109 RM, KL 112 R. KL 111 RM, KL 110 RU/RM, KL 122 RM, KL 121 RM, KL 120 RM, KL 143 RM, KL 141 RM, KL 144 RM, KL 137 RM.
KL 133 RM. KL 125 RM. KL 124 RM. KL 104 RM. Uchwałą Nr [...] Rada Gminy postanowiła zatem o utracie mocy planów miejscowych dla obszarów, dla których nie uchwalono zmiany planu. W konsekwencji dla części terenów w miejscowości K. dotychczasowe plany zagospodarowania przestrzennego przestały obowiązywać. W ocenie organu nadzoru postanowienia § 2 ust. 2-13 uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej. Przepisy ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości stanowienia przez Radę Gminy o utracie mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenach nieobjętych zakresem ustaleń planistycznych uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.
Uchwała w zaskarżonej części doprowadziła do skutku polegającego na tym, że na części obszarów na terenie Gminy G. dla których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje żaden plan miejscowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wywiódł, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak w ogóle podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do sytuacji, w której miejscowy plan przestaje obowiązywać dochodzić może wyjątkowo i to w przypadkach jasno wskazanych w ustawie np. art. 28 i 34 ustawy. Wniosek taki wynika też z celu uchwalenia ustawy. Istotą planowania przestrzennego jest wprowadzenie ładu przestrzennego a nie tworzenie sytuacji dowolności w zakresie korzystania z terenów, co miałoby miejsce przy braku miejscowego planu zagospodarowania.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową i zupełną regulację dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przepisy dotyczące istoty tego planu i rozwiniętego trybu jego przygotowania. Każda zmiana planu miejscowego jest zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu. Nie ma zatem wątpliwości, że uchwała o zmianie planu miejscowego nie może zawierać unormowań o utracie ważności planu bez jednoczesnego wprowadzenia stosownych zmian w planie już obowiązującym.
W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla terenów, na których obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest dopuszczalne uchylenie obowiązujących planów i powrót do kształtowania zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 60-67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest fakultatywne. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie stanowienia o utracie mocy uchwalonych planów. Gmina decydując się na ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego w oparciu o plany miejscowe, nie może następnie dowolnie rezygnować z planowania przestrzennego. W niniejszej sprawie Rada Gminy przepisami zawartymi w uchwale zmieniającej plany miejscowe rozstrzygnęła o utracie mocy w całości lub części planów miejscowych, bez wprowadzenia nowych ustaleń dla wybranych terenów. Takie działanie organu stanowiącego gminy prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia wykonywania prawa własności w sposób określony w planie miejscowym.
Zmiana planu miejscowego może dotyczyć węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu obowiązującego planu miejscowego. Zmiana planu jest bowiem przykładem nowelizacji a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Zatem zmianą planu miejscowego można objąć jedynie część terenów zmienianego planu. Poszerzenie zakresu regulacji o tereny nieobjęte zmienianym planem jest niedopuszczalne. Przy czym uchylenie przez Radę Gminy zaskarżonych unormowań uchwały nr [...] uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] nie sanuje ich skutków prawnych. Inne skutki prawne w obrocie prawnym wywołuje uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego a inne stwierdzenie jego nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała jej zasadność. Stwierdziła, że organ nadzoru słusznie ocenił, iż przepisy ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości decydowania przez Radę Gminy o utracie mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenach nieobjętych zakresem ustaleń planistycznych uchwały w sprawie zmiany planu. Rada Gminy w pełni zgodziła się ze twierdzeniem, że każda zmiana planu miejscowego wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu. Prawdą jest, że pomimo fakultatywności sporządzania planu, nie jest możliwe dowolne rozstrzyganie o utracie mocy planów już uchwalonych. Gmina raz podejmując decyzję o ustaleniu zasad zagospodarowania przestrzennego w oparciu o plany miejscowe nie może wycofać się z tej decyzji, gdyż mogłoby to doprowadzić do destabilizacji zagospodarowania przestrzennego.
Błąd ten Rada Gminy zauważyła już wcześniej i podjęła próbę jego naprawy. W tym celu dnia [...] r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] poprzez uchylenie § 2 ust. 2-13 uchwały Nr [...]. W. L. uznał takie rozwiązanie za niedopuszczalne. Wskazał, że postanowienia uchwały Nr [...] weszły w życie i wywołały skutek w postaci utraty mocy wymienionych w niej aktów planistycznych, późniejsze uchylenie tych postanowień nie może spowodować przywrócenia im mocy. Działanie Rady Gminy nie spowodowało, że uchylone wcześniej plany miejscowe wróciły do systemy prawnego obowiązującego na terenie Gminy.
Co więcej Wojewoda wskazał, że uchylenie wadliwych przepisów ma odmienne skutki, niż stwierdzenie nieważności uchwały, gdyż ten ostatni ma moc wsteczną. Powyższe stanowisko rada potwierdziła w całości i uznała skargę za zasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z zm.), dalej powoływana jako "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny., [...] Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Przy czym uchylenie uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r., sygn. akt W [...] (Dz. U. Nr 109, poz. 527) dotyczącą wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się bowiem ze sobą w przypadku uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności. Uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie jego uchylenia. W tym kontekście istotne są skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania.
Zaskarżone unormowania uchwały Nr [...] do dnia ich uchylenia uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] kształtowały sytuację prawną w zakresie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych na obszarach, których dotyczyły. Zatem nawet po ich uchyleniu znajdą zastosowanie do oceny skutków prawnych działań podejmowanych w okresie ich obowiązywania na nieruchomościach, położonych w obszarze ich oddziaływania. Uchylenie uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] zaskarżonych unormowań uchwały Nr [...] nie uniemożliwia więc stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.p.z.p.", plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jest podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego. Planowanie miejscowe jest fakultatywne. Zatem plany miejscowe gmina sporządza w zależności od potrzeb. Przy czym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje wyjątki od zasady fakultatywności planowania miejscowego, wynikające z przepisów odrębnych, które nie mają jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Rada gminy zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw.
Z art. 27 u.p.z.p.) bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i 34 u.p.z.p.). Nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek zmian w kwalifikacji terenów objętych planem miejscowym w trybie innym niż dwa wskazane powyżej. Zakres zmian planistycznych przesądza o wyborze jednego z dwóch wymienionych rozwiązań. W każdym przypadku, w którym zmiany dokonywane w planie miejscowym mają istotny zakres przedmiotowy, właściwe będzie ich wprowadzenie w trybie sporządzenia nowego planu miejscowego. Jeżeli natomiast wprowadzane zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy winny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie w tej materii mieści się w zakresie samodzielności planistycznej gminy, jednakże nie zmienia to faktu, że z punktu widzenia procedury zastosowanie znajdzie art. 27 u.p.z.p., a zatem i art. 17 u.p.z.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że w świetle przepisu art. 27 u.p.z.p. zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym nie ma możliwości pominięcia, bez względu na rodzaj i zakres zmian, czynności przewidzianych w art. 17 pkt 1, 5 oraz 11-14 cytowanej ustawy. Ich pominięcie stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową regulację dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza przepisy dotyczące istoty tego planu i trybu jego przygotowania.
Należy w szczególności zwrócić uwagę na te z nich, które wprowadzają obowiązek zachowania wymagań określonych przepisami innych ustaw (art. 1 ust. 2 pkt 1 – 9) oraz określają plan miejscowy jako przepis prawa powszechnego obowiązujące na terenie gminy (art. 14 ust. 8). W świetle powołanych powyżej przepisów brak jest podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały jedynie uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rację ma zatem organ nadzoru twierdząc, że do sytuacji, w której miejscowy plan przestaje obowiązywać dochodzić może wyjątkowo i to w przypadkach jasno wskazanych w ustawie np. art. 28 ust. 1 i 34 ust. 1 u.p.z.p. Ustawa reguluje bowiem kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego. Istotą planowania przestrzennego jest wprowadzenie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OZ 525/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Uchylenie zaś przepisów miejscowego planu bez wprowadzenia w ich miejsce nowych unormowań zastępujących unormowania uchylone (brak miejscowego planu zagospodarowania) znosi wprowadzony ład przestrzenny, tworzy sytuację dowolności w zakresie korzystania z terenów. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normując procedurę przygotowania i uchwalenia planu a nie jego uchylenia zawiera gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia uwag do projektu planu (art. 17 pkt 11). Korzystanie z tej gwarancji nie jest zaś możliwe w przypadku uchwały jedynie uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że uchwalając zaskarżonymi unormowaniami uchwały nr [...] miejscowe plany Rada Gminy pozbawiła ich bez podstawy prawnej obszary, których dotyczyły uchylone paragrafem drugim w punktach od drugiego do trzynastego miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Doprowadziło to równocześnie do nieznajdującego podstawy prawnej zniesienia obowiązującego na tych obszarach ładu przestrzennego. Tym samym Rada Gminy nie zrealizowała celów uchwalania miejscowych planów wynikających z art. 1 ust. 2, ust. 3 i 4, a pośrednio i z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust.
- 1. Działanie to podjęte zostało też z naruszeniem art. 17 ust. 11 w zw. z art. 27 u.p.z.p.
Przed przystąpieniem do uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem rady gminy wynikającym z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłącznym jej przedmiotem jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem planu i określenie granic obszaru nim objętego (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OSK [...] - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konsekwencją tego jest to, że organ planistyczny nie może w ramach ustaleń wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną. Z akt administracyjnych dokumentujących przebieg procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie uchwały nr [...] wynika, że Rada Gminy podjęcie tej uchwały nie poprzedziła uchwałą o przystąpieniu do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonych uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej K., Nr [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej K., Nr [...] r. z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] r. z dnia [...] r., Nr [...] r. z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej K., Nr [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej K..
Tym samym Rada Gminy podejmując uchwałę nr [...] w jej paragrafie 2 punktach 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12 i 13 wykroczyła poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałami intencyjnymi, to jest uchwałą nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia 20 listopada, nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...] r. Dodatkowo więc § 2 pkt 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12 i 13 uchwały nr [...] podjęty został z naruszeniem art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 28 ust. 1 stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nie ulega wątpliwości, że podjęcie uchwały o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wyraźnej podstawy ustawowej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pozbawienie zainteresowanych prawa do składania uwag (art. 17 pkt 11) stanowi kwalifikowane naruszenie procedury planistycznej i daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Tak samo też oceniać należy rozpoczęcie procedury planistycznej bez uprzedniego przyjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1). W każdym z tych przypadków zachodzi bowiem istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającego z art. 27, czyli przepisu regulującego procedurę podejmowania uchwały o zmianie planu miejscowego.
Ze względu na powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) należało stwierdzić nieważność § 2 pkt. 2-13 zaskarżonej uchwały.