Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr SKO.PS/40/22/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania W. W. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Godziszów z dnia 6 czerwca 2022 r., nr OPS.ŚP.5211.O.3.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 10 maja 2022 r. (data wpływu do organu 12.05.2022) skarżący reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. Ż. wystąpił do Wójta Gminy Godziszów o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad siostrą G. F., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 5 kwietnia 2022 r., przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
Decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. Wójt Gminy Godziszów odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą, wskazując w uzasadnieniu, że przesłanką uniemożliwiającą wydanie pozytywnej decyzji jest wiek, w którym powstała niepełnosprawność G. F. Organ podkreślił, powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej jako u.ś.r.), że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie, co uniemożliwia przyznanie przedmiotowego świadczenia.
W odwołaniu od tej decyzji, pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi I instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr SKO.PS/40/22/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na treść art. 17 ust. 1a u.ś.r., który to przepis uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od przesłanki braku osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności lub legitymowania się tych osób orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
Organ wyjaśnił, że skarżący nie jest jedyną osobą, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej podopiecznej. Z materiału dowodowego wynika, że matka G. F. żyje i nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium, nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego wobec siostry. Ponadto organ odwoławczy uznał, że zakres sprawowanej opieki nad siostrą nie wymaga konieczności rezygnacji przez skarżącego z aktywności zawodowej w tym z prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolny. Pomimo uznania, że Wójt Gminy Godziszów błędnie uzasadnił odmowę przyznania świadczenia, organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego zarzucił:
- - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się brata, będącego jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnoprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez wstępnych niepełnosprawnej, którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia;
- - naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji;
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Pełnomocnik skarżącego wniósł ponadto o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.259, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Obie strony – skarżący oraz organ – wniosły o rozpatrzenie sprawy w tym trybie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, dostępne w CBOSA).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; z 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; dostępne w CBOSA).
Istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje zatem kwestia ustalenia, czy skarżący spełniała przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą w sytuacji, gdy jej matka oraz syn nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak również osoba sprawująca opiekę muszą spełnić określone przez ustawodawcę wymogi. Oznacza to, że do przyznania wnioskowanego świadczenia nie wystarczy tylko sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny.
Mając na uwadze wskazane wyżej unormowania i ustalony przez organy stan faktyczny, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zostały spełnione dwie pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie z wnioskiem wystąpił brat osoby wymagającej opieki, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a osoba, nad którą ma być sprawowana opieka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest w sprawie bezsporne. Dodatkowo należy wyjaśnić, że mąż G. F. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego pozostawanie przez nią w związku małżeńskim nie wpływa na możliwość przyznania świadczenia jej krewnym - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r.
Podkreślić jednak należy, że skarżący pomimo bycia krewnym (bratem – drugi stopień linii bocznej) G. F., nie jest spokrewniony z nią w stopniu pierwszym, a więc jest objęty dyspozycją art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zatem do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą, konieczne jest łączne spełnienie warunków wymienionych w tym przepisie. Z tego względu, w ocenie Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organu II instancji, że zaistniała negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie okoliczność, wedle której osoba wymagająca opieki posiada krewnych spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższe stanowisko zostało jednoznacznie potwierdzone w Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. I OPS 2/22, w której stwierdzono m.in., iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)".
W uzasadnieniu wskazanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie świadczy to bynajmniej o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione również od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. Kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o., regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek, odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Podkreślenia wymaga przy tym, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wprawdzie z akt sprawy wynika, że skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą, pomimo, że matka osoby niepełnosprawnej B. S. oraz syn T. F. nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak jednak wskazano powyżej, rzeczywiste niewypełnianie obowiązku opieki przez krewnych pierwszego stopnia nie jest przesłanką ustawową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym osoby wymagającej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podnosił również, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (zob. wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21, LEX nr 3344175; wyrok NSA z 22 października 2021 r., I OSK 712/21, LEX nr 3309615).
Reasumując, jakkolwiek celem unormowań art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, to jednak dalszym krewnym świadczenie to przysługuje wyłącznie wówczas, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z powodu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uczynić zadość swojemu obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną.
Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wypełnia dyspozycji tak zrekonstruowanej normy prawnej. W toku niniejszej sprawy skarżący nie wykazał, aby osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki legitymowały się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopiero zaś taka okoliczność, w świetle przesłanek ustawowych oraz stanowiska przedstawionego we wskazanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiłaby obiektywną przeszkodę w sprawowaniu opieki nad siostrą wnioskodawcy przez jej najbliższych krewnych. Co więcej prawidłowy jest wniosek SKO w Zamościu, że zakres sprawowanej opieki przez W. W. nad G. F. nie wymaga konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki.
Skarżący zamieszkuje w innej miejscowości niż jego niepełnosprawna siostra, a zakres świadczonego przez niego wsparcia, zgodnie z wnioskami pracownika socjalnego (k. 36 akt adm.) świadczy o częściowej pomocy w codziennym funkcjonowaniu.
Sąd nie kwestionuje faktycznego sprawowania przez skarżącego opieki nad siostrą i jego zaangażowania oraz poświęcenia, zwraca jednak uwagę, że to matka osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, a także syn G. F. są w pierwszej kolejności zobowiązani do pomocy. W realiach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny brata względem siostry z pominięciem krewnych osoby wymagającej opieki, spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu linii prostej (matka, syn).
Wobec powyższego, mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy należy uznać, że organ II instancji słusznie odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.