Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. Starosta Powiatu z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne, prowadzone w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w J.L. przy ul. S. dla T. i W.W., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, za jakie uznał ostateczne uregulowanie stanu prawnego wskazanej nieruchomości gruntowej.
Jako podstawę prawną tego proceduralnego rozstrzygnięcia o charakterze wpadkowym powołał unormowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W uzasadnieniu wskazał na stanowisko Wojewody, który decyzją z dnia [...]grudnia 2002 r. uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu udzielającą pozwolenia na użytkowanie zgodnie z wnioskiem T. i W. W., z uzasadnieniem tegoż stanowiska okolicznością, iż dla merytorycznego rozstrzygnięcia żądania wnioskodawców kapitalne znaczenie ma ustalenie stanu prawnego działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], na której zrealizowano objęty postępowaniem obiekt. Kwestia uregulowania własności wykracza poza zakres kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Jednocześnie Starosta odwołał się do stanowisk stron postępowania administracyjnego, w myśl których podjęte zostały przez nich kroki, przed właściwymi organami, zmierzające do uregulowania stanu prawnego działki o numerze ewidencyjnym [...], co zostanie potwierdzone złożeniem odpisu z księgi wieczystej.
Po rozpoznaniu zażalenia E. i R. M., Wojewoda postanowieniem z dnia [...]marca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, działając w oparciu o unormowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
W uzasadnieniu podzielił ocenę prawną organu pierwszej instancji, w myśl której kwestia uregulowania tytułu własności w wyniku zniesienia współwłasności z podziałem geodezyjnym wyczerpuje pojęcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W oparciu o dotychczas złożone przez strony dokumenty brak jest podstaw do dokonania w omawianym zakresie jednoznacznych ustaleń. Natomiast organy architektoniczno-budowlane, powołane do rozpoznania żądania udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, nie są właściwymi do rozstrzygania materii objętej zagadnieniem wstępnym, gdy jednocześnie w toku jest procedura sądowa, zmierzająca do założenia księgi wieczystej, w oparciu o którą strony, w sposób nie budzący wątpliwości, wykażą zakres przysługującego każdej z nich tytułu własności.
Na powyższe skargę złożyli E. i R. małżonkowie M., domagając się uchylenia obu postanowień organów administracji wydanych w toku instancji. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania podnosili, iż przysługujące im prawo własności do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] jednoznacznie wynika z zapisów księgi wieczystej Kw numer [...] założonej w Sądzie Rejonowym. Podział działki pierwotnie oznaczonej numerem geodezyjnym [...] datuje się od 1964 roku, uzupełniony w dniu 15 stycznia 2003 roku, o czym organ rozstrzygający dysponuje wiedzą. W konkluzji przedstawionej argumentacji podważali zasadność twierdzenia, że w sprawie występuje jakiekolwiek zagadnienie wstępne, wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ czy sąd, wskazując na brak przeszkód do merytorycznego zakończenia postępowania, mającego za przedmiot żądanie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionej na sąsiedniej działce rozbudowy obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prawne zajęte przez organ w zaskarżonym postanowieniu.
Już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący pisemnie podali, że inwestorzy nadal nie mają założonej dla swojej działki księgi wieczystej, przy czym wobec zmiany stanu prawnego, z ich inicjatywy postępowanie administracyjne jest kontynuowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje
Zgodnie z unormowaniem art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżone postanowienie podlega sądowej kontroli w aspekcie jego legalności.
W myśl zasady statuowanej w art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia całokształtu okoliczności istotnych dla treści badanego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w aspekcie granic zakreślonych żądaniem wniosku o jego wszczęcie, przy rozważeniu wszystkich dowodów przedstawionych przez strony oraz zgromadzonych z urzędu, a w razie potrzeby obliguje też do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, gdy jest to dyktowane względami sprawności, szybkości działania organów administracji. Tu organ odwoławczy winien kierować się regulacjami przewidzianymi dla procedowania dowodowego, określonymi w art. 7 kpa, art. 77 § 1 i 4 kpa w związku z art. 140 kpa.
Odnosząc powyższe regulacje prawne na grunt okoliczności sprawy niniejszej, należy uznać za trafny zarzut skarżących o błędnym przesądzeniu przez organ odwoławczy istnienia zagadnienia wstępnego, wymagającego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ czy sąd powszechny, po przeprowadzeniu samodzielnego postępowania, a dotychczas nie zakończonego. Uczynił to bowiem z pominięciem zrealizowania z urzędu obowiązku niezbędnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na okoliczności wynikające z dokumentów załączonych do odwołania, skoro nie wystąpił do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego o informację na jakim etapie znajdują się postępowania wieczystoksięgowe, wywołane wnioskami stron bądź czy zostały one prawomocnie zakończone i w jaki sposób ani też nie odniósł się do geodezyjnych dokumentów będących także w dyspozycji Starostwa, w tym map.
Dopiero wyczerpanie wskazanych czynności dowodowych, a dalej analiza zgromadzonych w ich wyniku dokumentów pozwoli na dokonanie zasadnej oceny prawidłowości legitymowania się przez strony postępowania administracyjnego tytułem prawnym do nieruchomości, granic każdej z nich, w świetle przedmiotowego i podmiotowego zakresu tych tytułów prawnych. Przesądzenie tej kwestii należy do kognicji organu administracji właściwego do rozpoznania sprawy, a który nie wyczerpał ku temu przewidzianych prawem instrumentów.
W tym miejscu należy wskazać, iż skarżący powołują się na postanowienie Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2003 r. o założeniu księgi wieczystej Kw Nr [...] dla działki [...] oraz na wyrys z mapy działek [...] i [...] zaewidencjonowany już w styczniu 2003 r., które przedłożyli wraz ze skargą w kserokopii, a zatem na dokumenty, które organ drugiej instancji mógł zgromadzić przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.
Stanowią one dodatkowe potwierdzenie racji skarżących, iż stanowisko organu odwoławczego o istnieniu zagadnienia wstępnego wobec wywodzonej potrzeby uregulowania w innych postępowaniach tytułu własności gruntów rozważanych w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w dacie rozpoznawania odwołania, nie znajduje prawnego uzasadnienia, a jest wynikiem naruszenia przepisów postępowania, powołanych wyżej, skutkującym błędnym, co najmniej przedwczesnym zastosowaniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a zatem o istotnym wpływie na wynik sprawy.
Dodatkowo wskazać należy, iż kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego postanowienia podlega odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stąd późniejsze zmiany stanu prawnego, na co zwracają uwagę skarżący, dla rozpoznania ich skargi pozostają już bez rozstrzygającego znaczenia. Jeżeli jednak organ administracji, wobec podjętej przez skarżących inicjatywy w grudniu 2003 r., postanowił o podjęciu postępowania administracyjnego, co nie zostało udokumentowane w niniejszej sprawie, wówczas organ odwoławczy rozważy zasadność umorzenia postępowania zażaleniowego, mając na uwadze dyspozycję art. 105 § 1 kpa. W tych okolicznościach przedwczesnym było orzekanie odnośnie postanowienia pierwszoinstancyjnego. Stosownie do okoliczności, o których wyżej, postanowi o tym organ drugiej instancji.
Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.