Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: SKO, organ) decyzją z 23 marca 2023 r., nr SKO.41/1637/OS/2023, po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej jako: "skarżąca" lub "wnioskodawca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Kraśnik z 31 stycznia 2023 r. znak: MOPS/SP/000104/01/2023 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO wskazało w swoim uzasadnieniu następujący stan faktyczny i prawny.
Wnioskiem z 22 listopada 2022 r., skarżąca wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad córką, która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 19 listopada 2021 r., zaliczającym ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z 31 stycznia 2023 r., Burmistrz Miasta Kraśnik odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na dwie negatywne przesłanki: powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia - art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r., (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") oraz pozostawanie niepełnosprawnej P. K. w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Na skutek odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 23 marca 2023 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO zauważyło, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.
Zdaniem Kolegium, w sprawie wystąpiła podstawa do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na pozostawanie niepełnosprawnej córki wnioskodawczyni w związku małżeńskim. Organ odwoławczy powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, wskazał, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, osobie innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pomimo, że bezspornym w sprawie jest, że konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia, to wobec nieposiadania przez współmałżonka wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, niemożliwie jest przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W skardze wniesionej do sądu, pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
- wydanie decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględniania okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w sprawie o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- wydanie decyzji z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy z orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym wynika, że konieczna jest stała lub długotrwała opieka lub pomoc innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji córki P. K., a z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca nie może podjąć pracy zarobkowej, ponieważ stale opiekuje się córką, zatem istniał bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i ze sprawowaniem opieki;
- wydanie decyzji z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., poprzez uznanie, że niepełnosprawna P. K. pozostaje w związku małżeńskim i że to na małżonku w pierwszej kolejności ciąży obowiązek sprawowania opieki nad żoną, w sytuacji gdy małżonek ww. niepełnosprawnej zamieszkuje poza granicami kraju, nie utrzymuje kontaktu z żoną, która jest dodatkowo całkowicie ubezwłasnowolniona, a jej opiekunem prawnym jest matka A. W., która sprawuje faktyczną, całodobową opiekę nad córką.
Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i wskazanie, że organ powinien orzec co do istoty poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek skarżącej z 21 czerwca 2023 r. i dopuścił dowód z dokumentu – orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 31 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, albowiem organ odwoławczy naruszył prawo materialne w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że trafnie organ odwoławczy podniósł, że argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Dotychczas ustawodawca nie wykonał zalecenia TK uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak też rozstrzygnięcie sądu w takiej sprawie, na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zob. np. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16; z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA). Przyjmuje się, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; z 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z 10 maja 2022 r., sygn. II SA/Lu 185/22; CBOSA).
Sąd podziela zatem pogląd organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania omówionej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie jest jednak prawidłowe z niżej wskazanych powodów.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką, pozostającą w związku małżeńskim. Na podstawie powyższego, jako podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, organ wskazał art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Merytoryczne rozważania w niniejszej sprawie należy jednak rozpocząć od analizy przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- matce albo ojcu,
- opiekunowi faktycznemu dziecka,
- osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ratio legis przytoczonej wyżej regulacji zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., wyraża się w tym, aby osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny uzyskały wsparcie ze strony państwa. Niewątpliwie bowiem intencją ustawodawcy jest wspieranie finansowe tych osób, których sytuacja zmusiła do osobistej opieki nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Przechodząc do analizy powyższego przepisu, wskazać należy, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej (zob. W. Jakimowicz, Problemy stosowania prawa administracyjnego procesowego, [w:] G.Łaszczyca i A.Matan, (red.): System Prawa Administracyjnego Procesowego.Tom.I. Zagadnienia ogólne", Warszawa 2017 r., s. 569).
W związku z powyższym, kluczowe znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy ma językowa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Budowa i systematyka wskazanego przepisu wskazuje, że ustawodawca w sposób enumeratywny określił komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Analiza tej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że ustawodawca ustanowił pewną preferencję w zakresie osób mogących przyjąć na siebie rolę opiekuna. Wśród podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca w pierwszej kolejności wskazał matkę albo ojca osoby niepełnosprawnej. Co istotne, co do osób spokrewnionych w dalszym stopniu, to w świetle przywołanej regulacji jest to możliwe tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 u.ś.r., lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Co więcej, w założeniu świadczenie pielęgnacyjne skierowane miało być do rodziców, którzy rezygnują z zatrudnienia lub go nie podejmują celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Powyższą tezę potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 18 listopada 2014 r. o sygn. SK 7/11 (OTK-A 2014, nr 10, poz. 112), w którym wskazano, że pomoc państwa powinna być ukształtowana tak, by znajdujące się w rzeczywiście trudnej sytuacji rodziny, a do takich zaliczyć należy rodziny mające dziecko niepełnosprawne, otrzymały efektywną pomoc.
Wobec powyższego stanowisko Kolegium odmawiające przyznania skarżącej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem jest wadliwe.
Niekwestionowanym w sprawie jest, że córka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, natomiast faktyczną opiekę nad nią, sprawuje matka. Kolegium wywiodło, że pomimo powyższego, okoliczność pozostawania wymagającej opieki w związku małżeńskim uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia matce.
W ocenie Sądu, Kolegium błędnie oparło swoje stanowisko na stwierdzeniu, że kwestię taką, jak w rozpatrywanej sprawie, przesądza uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22 (ONSAiWSA 2023, nr 1, poz. 2), w myśl której "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)".
Sąd, zauważa jednak, że stanowisko organu II instancji nie jest trafne, gdyż przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie obejmuje sytuacji, jaka zaistniała w kontrolowanej sprawie. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest odmienny od tego, do jakiego może mieć zastosowanie omawiana uchwała. W konsekwencji stwierdzić należy, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy uchwała ta nie ma wiążącego charakteru, o jakim mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.
Uchwała ta dotyczyła wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc możliwości nabycia prawa do świadczenia przez osoby wymienione w tym przepisie – inne niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka oraz osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego.
Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale wprost wskazał na zakres analizowanej normy prawnej ograniczającej się do osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W sentencji uchwały wskazano, że zawarte w niej stanowisko dotyczy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą zatem, warunków jakie muszą być spełnione, aby osoba o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., inna niż współmałżonek mogła uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, występuje osoba objęta obowiązkiem alimentacyjnym, inna niż wskazana w pkt 1-3, w tym więc matka co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 2/22, nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie.
W tym stanie prawnym, należy stwierdzić, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) i c) u.ś.r. które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Skutkiem wyroku Sądu, po jego uprawomocnieniu, będzie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Kolegium, z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), dotyczącej interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a ponadto wyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących zakresu opieki, jaką sprawuje skarżąca nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający, organ rozważy wskazanie przeprowadzenia ponownego wywiadu środowiskowego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.).
Okoliczności powyższe mają znaczenie dla ustalenia i oceny, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U z 2015 r. poz. 1800). Skarżąca była objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych (w tym wpisu sądowego), zwrot kosztów objął zatem jedynie wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł).
Wyjaśnić należy, że w ramach zasądzonych kosztów postępowania Sąd nie uwzględnił uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2142 ze zm.) złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w sprawach świadczeń socjalnych, nie podlega opłacie skarbowej. Przedmiotowa opłata została zatem uiszczona w niniejszej sprawie przez pełnomocnika skarżącej nienależnie, a wobec tego nie podlega zwrotowi w ramach kosztów postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.