Uzasadnienie
UZASADNENIE
W dniu 23 stycznia 2014r. H. S. wystąpiła do Wójta Gminy M. z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączyła prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...]., sygn. akt [...] zaliczający ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od 30 listopada 2011r. do 1 maja 2012r. Decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. odmówił przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wnioskodawczyni nie przedłożyła aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, twierdząc iż takiego nie posiada, a tym samym nie można było jej uznać za osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, to jest faktu, iż w wyniku błędnych orzeczeń organów dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] uprawniona została do złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny za okres od 30 listopada 2011r. do 1 maja 2012r., oraz przepisów prawa materialnego - art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, iż nie spełnia przesłanki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, jak i art. 365 Kpc poprzez nieuznanie za wiążący prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Z. i żądanie przedłożenia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniła, iż w okresie objętym orzeczeniem Sądu, ze względu na stan zdrowia (operacja protezoplastyki biodra) była całkowicie unieruchomiona i wymagała pomocy osoby trzeciej - przebywała pod opieką córki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania od decyzji Wójta Gminy M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż H. S. jest osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, jednakże nie legitymuje się aktualnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści jej pisma z dnia 23 stycznia 2014r. skierowanego do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. oraz treści odwołania wynika, iż oczekuje przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 30 listopada 2011r. do dnia 1 maja 2012r. i świadczenia za ten okres dotyczył złożony przez nią w dniu 23 stycznia 2014r. wniosek. Odwołująca powołuje się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...], sygn. akt. [...], którym zmieniono zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] i zaliczono ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od 30 listopada 2011r. do 1 maja 2012r.
Kolegium wyjaśniło, powołując się na art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że nie przewidują one możliwości przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres wstecz, a także w sytuacji, gdy wnioskodawca nie legitymuje się aktualnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012r. uchylony aktualnie przepis art. 24 ust. 3a ww. ustawy przewidywał możliwość ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, niezależnie od daty złożenia wniosku, w sytuacji, gdy doszło do ponownego ustalenia stopnia niepełnosprawności osoby, stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia. Wówczas prawo do świadczenia ustalane było od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełniała warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: 1) niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia i 2) prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia.
Powyższy przepis nie miałby jednak zastosowania do stanu faktycznego odpowiadającego sytuacji skarżącej, gdyż z akt sprawy nie wynika, że wydane orzeczenie o niepełnosprawności stanowiło kontynuację poprzedniego orzeczenia, warunkiem zaś przyznania świadczenia od daty wcześniejszej niż data złożenia wniosku było spełnienie przez wnioskodawcę w dniu składania wniosku warunków uprawniających do nabycia świadczenia. Wnioskodawca w chwili złożenia wniosku musiał więc legitymować aktualnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności - w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego aktualnym orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Przepisy prawne regulujące zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego odniesione do treści art. 16 ust. 1 określającego istotę tego świadczenia wskazują, iż świadczenie to nie stanowi refundacji wydatków poniesionych z tytułu konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Okoliczność sprawowania opieki nad skarżącą przez jej córkę, w okresie objętym wnioskiem, nie ma znaczenia dla ustalenia prawa do świadczenia za ten okres.
Ze względu na brak aktualnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nieukończenie przez wymienioną 75 roku życia zasiłek pielęgnacyjny nie może także być jej przyznany od dnia złożenia wniosku na przyszłość.
H. S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając zaskarżonej decyzji:
- 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego i wszystkich okoliczności sprawy do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego H. S. w szczególności pominięcie okoliczności, że w wyniku błędnego orzeczenia organu w I i II instancji wnioskodawczyni została dopiero uznana w wyniku postępowania procesowego, jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym w okresie od 30 listopada 2011r., do dnia 1 maja 2012r. Postępowanie to zakończyło się w dniu 3 października 2013r. i wyrok w tej sprawie uprawomocnił się i został wysłany wnioskodawczym w dniu 9 grudnia 2013r. Zdaniem skarżącej po otrzymaniu niniejszego wyroku była uprawniona do złożenia wniosku w terminie trzech miesięcy o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego za powyższy okres, który Sąd Rejonowy w Z. wskazał w swoim prawomocnego Wyroku w sprawie w sygn.. akt [...];
- 2. naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nie uznanie wnioskodawczym za spełniającą przesłanki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oraz odmowę jego przyznania, podczas gdy wnioskodawczyni w całości spełnia przesłanki otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 30 listopada 2011 r., do 1 maja 2012r.; zgodnie z Wyrokiem Sądu Rejonowego w Z.;
- 3. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego szczególnie art. 365 K.p.c., poprzez brak uznania prawomocnego Wyroku Sądu Rejonowego w Z. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych za wiążący i bezsprzeczny do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz wnioskodawczyni oraz uzasadnienie wydania decyzji odmownej nie przedłożeniem przez wnioskodawczynię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności znacznym, sam w sobie prawomocny Wyrok Sądu Rejonowego stanowi orzeczenia o niepełnosprawności o stopniu znacznym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z przedstawioną w niej argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany sformułowanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowiska organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga zatem w niniejszej sprawie nie jest zasadna.
Ocenę prawną zaskarżonej decyzji oraz argumentacji wskazanej w jej uzasadnieniu należy poprzedzić uwagami na temat istoty zasiłku pielęgnacyjnego na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz.114)
Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o czym stanowi art. 16 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek złożony w urzędzie gminy lub miasta. Do wniosku, sporządzonego według ustalonego wzoru, należy dołączyć między innymi orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.
Wskazać należy, że w postępowaniu o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy administracyjne nie są uprawnione do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności lub daty stwierdzenia określonego stopnia niepełnosprawności. W tym zakresie związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia - orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997r. 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011r. Nr 127, poz. 721) do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Są one jedynymi organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności.
Ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Ustawodawca wymaga bowiem, aby w orzeczeniu właściwej jednostki - powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności lub wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała np. przed 21 rokiem życia. (zob. wyrok NSA z 25.06;2009r. sygn. I OSK 1352/08).
Wobec tego dla ustalenia terminu, od którego należy przyznać zasiłek pielęgnacyjny, jako miarodajną należy przyjąć datę początkową stopnia niepełnosprawności, wskazaną w orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności.(zob. wyrok NSA z 05.12.2008r. sygn. I OSK 364/08 LEX nr 484895).
Wskazać też należy, że od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego zespołu, który orzeczenie wydał. Jeżeli wojewódzki zespół uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, wydaje orzeczenie, w którym uchyla lub zmienia zaskarżone orzeczenie (art. 6c ust.8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Z kolei sąd oddala odwołanie, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia. Natomiast w razie uwzględnienia odwołania sąd zmienia zaskarżoną decyzję wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Jak wynika z okoliczności sprawy Sąd Rejonowy Z. wyrokiem z [...]. w sprawie o sygn. akt [...] zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] r. i zaliczył stronę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od 30 listopada 2011 r. do 1 maja 2012 r.
Z powyższego zatem wynika, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w 2013 r. i wskazuje na niepełnosprawność skarżącej w okresie od 30 listopada 2011 r. do 1 maja 2012 r. Orzeczenia o stopniu niepełnosprawności są decyzjami administracyjnymi i jako akt zewnętrzny będący władczym orzeczeniem woli organu administracji publicznej mogą być uznane za wydane z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia. Dopóki tak się nie stanie, akt ten nie wywiera skutków prawnych.
W ocenie sądu nie byłaby racjonalnie uzasadniona interpretacja, że świadczenie powinno być przyznane w 2014 r. za okres od 30 listopada 2011 r. do 1 maja 2012 r., niezależnie od przekonania, iż zasiłek pielęgnacyjny ma służyć osobie niepełnosprawnej w czasie jej niepełnosprawności. Ponadto nie można także przyjąć, iż świadczenie przysługuje za wskazany okres w sytuacji, gdy pierwszy wniosek złożony został dopiero w dniu 23 stycznia 2014 r.
W ocenie sądu zasadniczym powodem dla przyjęcia powyższego poglądu jest wnioskowy charakter świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, wynikający z treści art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle obowiązujących przepisów, postępowanie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie może być wszczęte z urzędu, gdyż postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych ma charakter wnioskowy. Jeśli skarżąca nie złożyła wcześniej wniosku o przyznanie takiego świadczenia, nie można zarzucić organom administracyjnym wadliwego rozstrzygnięcia. Obowiązek sporządzenia wniosku zgodnie z wymogami ustawy oraz obowiązek zgromadzenia i załączenia dokumentów wymaganych przez ustawę spoczywa na osobie uprawnionej do jego złożenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 964/07, LEX nr 355309 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1566/04, LEX nr 192952).
Wnioskowość oznacza tu więc, że uprawniony komunikuje fakt potrzeby pobierania określonego świadczenia i żąda ustalenia jego przyznania oraz określenia jego wysokości. Sam fakt stwierdzenia niepełnosprawności, niezależnie od tego, kiedy miał miejsce, nie oznacza automatycznie, że każdemu niepełnosprawnemu świadczenie jest niezbędne do zaspokajania jego istotnych potrzeb życiowych. Dopiero wniosek aktualizuje samo żądanie.
Złożenie wniosku należy traktować jako ujawnienie potrzeb oraz sformułowanie żądania. A zatem, w kontekście powyższej sytuacji, nie sposób nie potraktować daty złożenia wniosku jako daty, która na gruncie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi kryterium ustalenia początkowego momentu (początek miesiąca, w którym złożono wniosek) przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.
Art. 24 ust. 2 wskazanej ustawy stanowi, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Na gruncie powyższych przepisów należy zatem przyjąć, że proces przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, składa się z następujących czynności: wniosku zainteresowanego podmiotu, urzędowego potwierdzenia istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku i przyznania zasiłku. Zasiłek jest związany z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności i jest przeznaczony na zniwelowanie skutków tego upośledzenia.
Zastosowanie w sprawie nie znajdzie również art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Treść tego przepisu jest jasna i jednoznaczna, 3 miesięczny termin do złożenia wniosku liczony jest od dnia wydania orzeczenia. Takim orzeczeniem w niniejszej sprawie jest wyrok Sądu Rejonowego w Z. wyrokiem z 3 października 2013r. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawczyni po upływie ww. terminu złożyła przedmiotowy wniosek, bo dopiero w dniu 23 stycznia 2014 r. Dodatkowo można wskazać, że zupełnie inną kwestią, nie mającą związku, jest prawomocność w tym wypadku wyroku.
To, że dopiero prawomocny wyrok może wywierać odpowiedni skutek jest oczywiste i wynika to z innych przepisów. W omawianym przepisie chodzi o skoncentrowanie działań, związanych ze złożeniem wniosku i dokumentów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 592/10, publ. LEX nr 759193).
W świetle wskazanego wyżej przepisów niewątpliwie wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie zasiłku, przy czym zasiłek może być przyznany najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Inaczej mówiąc decyzja w przedmiocie zasiłku wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Podobnie, jak niezależnie od przyczyny późnego złożenia wniosku. Termin do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 69/11, publ. Lex nr 957315). Zatem organy prawidłowo orzekły o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 30 listopada 2011 r. do 1 maja 2012 r.
Nie można też przyjąć, że organ miałby wypłacić na rzecz wnioskodawcy pewnego rodzaju "wyrównania" za ww. okres. Należy bowiem wskazać, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości wyrównania przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za określony okres w sytuacji, gdy strona nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do świadczenia w danym okresie.
Zważywszy na powyższe należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwie interpretując wymienione wyżej przepisy ustawy trafnie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania H. S. zasiłku pielęgnacyjnego od 30 listopada 2011 r. do 1 maja 2012 r.
Biorąc pod uwagę powyższe, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.