Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 czerwca 2022r., nr [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania M. W. reprezentowanego przez r. pr. [...] - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia 25 marca 2022r., znak: [...] - umarzającą postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w [...] w zakresie odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że podczas przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin w dniu 9 marca 2022 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid.[...] i z budynkiem mieszkalnym na tej działce. Budynek na działce nr ewid.[...] jest murowany z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokryty płytami z eternitu falistego. Wody opadowe z dachu budynku odprowadzane są za pomocą rynien i rur spustowych na teren nieutwardzony własnej działki. Po obu stronach tego budynku nie ma obróbki pasa okapowego przy rynnach metalowych. Na ścianie szczytowej sąsiedniego budynku (ul. M.
5) - na wysokości stropu, nad I piętrem, widoczne są ubytki kamienia i spoin w murze z kamienia wapiennego oraz zawilgocenie ściany. Na łączeniu rynny, bezpośrednio przy murze tego budynku, na budynku przy ul. [...], nie widać oznak zawilgocenia ściany i gzymsu wykonanych z cegły silikatowej i ceramicznej pełnej. Stan techniczny rynien oceniono na dostateczny - rynny wykazują oznaki korozji, miejscowo odkształcone, wymagają w dalszej perspektywie remontu lub wymiany na nowe. A. K., współwłaściciel działki nr ewid.[...] oświadczył, że budynek został wybudowany w 1966 r. i od tego czasu ani pokrycie, ani poszczególne elementy dachu (m.in. rynny) nie były wymieniane - prowadzono jedynie bieżącą konserwację i czyszczenie rynien.
Umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe organ I instancji podniósł, że nie ma podstaw do wydania decyzji nakazowej w sytuacji, gdy wszystkie czynności, jakie ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już wykonane lub gdy nie ma potrzeby ich wykonania ze względu na brak wątpliwości co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym.
Po rozpatrzeniu odwołania M. W., reprezentowanego przez r. pr. [...], Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję.
W pierwszej kolejności podniósł, że wątpliwości budzi kwestia właściwego ustalenia stron postępowania, ponieważ z notatki sporządzonej w dniu 7 lutego 2022r. wynika, że współwłaścicielami działki nr ewid.[...] są [...] i A. K., zaś jako współwłaściciela działki nr ewid.[...] wskazano jedynie M. W., nie wskazując pozostałych właścicieli tej działki. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, bowiem rzutuje na zakres stron, którym organ powinien zapewnić możliwość udziału w postępowaniu w myśl art. 10 § 1 k.p.a. Uchybienie temu przepisowi skutkuje, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowieniem postępowania.
Następnie wyjaśnił, że w świetle art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.), dalej jako "pr. bud." właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować ten obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Natomiast przepis art. 66 pr. bud. służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu poprzez nakazanie właścicielowi bądź zarządcy wykonania określonych robót budowlanych, jeśli istnieje możliwość zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska (pkt 1) albo użytkowanie obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2) albo nieodpowiedni stan techniczny (pkt 3) czy też fakt oszpecenia wyglądem otoczenia (pkt 4).
Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego, a więc gdy wystąpi chociażby jedna z tych przesłanek, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja musi znajdować uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej kontroli lub ekspertyzy technicznej.
Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie stan techniczny spornego budynku mieszkalnego został ustalony w oparciu o protokół oględzin z 9 marca 2022r., w którym wskazano, że stan techniczny rynien oceniono na dostateczny - rynny wykazują oznaki korozji, miejscowo odkształcone, wymagają w dalszej perspektywie użytkowania remontu lub wymiany na nowe. Ustalono również, że po obu stronach budynku brak jest obróbki pasa okapowego przy rynnach metalowych, zaś właściciel budynku oświadczył, że od 1966r. poszczególne elementy dachu (m.in. rynny) nie były wymieniane - prowadzono jedynie bieżącą konserwację i czyszczenie rynien. Zdaniem organu odwoławczego może to oznaczać, że rynna jest w "nieodpowiednim stanie technicznym", przez który rozumie się stan będący wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstały wskutek zużycia pewnych jego elementów, pogorszenia substancji, braku remontów, właściwej dbałości o stan techniczny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018r., II SA/Rz 1396/17), zaś organ I instancji przedwcześnie umorzył postępowanie.
Należało dokonać oceny oraz opisu rynien i rur spustowych w sposób kompletny, zbadać, czy rynny są drożne, jaka jest ich przepustowość, czy nie posiadają ubytków spowodowanych skorodowaniem bądź innymi uszkodzeniami, co powodowałby, że nie spełniają celu, dla którego zostały zamontowane; należało odnieść się do stwierdzonego podczas oględzin braku obróbki pasa okapowego przy rynnach metalowych po obu stronach budynku. Ponadto w odwołaniu wskazano, że rynny nie posiadają denka i m.in. z tego powodu elewacja sąsiedniego budynku jest notorycznie "przemoczona", co organ I instancji powinien ustalić.
W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie decyzji organu I instancji jest sprzeczne, gdyż organ stwierdza dostateczny stan rynien, jej oznaki korozji i miejscowe odkształcenia, jednak nie widzi podstaw do wydania decyzji nakazowej.
Ponadto skoro organ I instancji stwierdził, że zarówno przedmiotowy budynek, jak i działka znajdują się w obrębie układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków woj. lubelskiego, to powinien do akt dołączyć odpowiednie dokumenty potwierdzające zabytkowy charakter spornej nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego, wskazane uchybienia, nie pozwalają na przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu I instancji, został zgromadzony w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., również uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wadliwe, gdyż narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co skutkowało jego uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie, zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., gdyż decyzja o umorzeniu postępowania nie jest decyzją merytoryczną.
W świetle orzecznictwa sądowego, "niedopuszczalne jest wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy w sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, gdyż naruszyłoby to przepis art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3093/18 oraz z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 113/10).
W sprzeciwie od tej decyzji A. K. i B. K. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wnieśli ponadto - na podstawie art. 64e i 151a § 1 p.p.s.a. - o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Odnosząc się do argumentacji organu II instancji podnieśli, że uchylenie decyzji ze względu na brak ustalenia wszystkich stron postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) było niezasadne, ponieważ właścicielem działki ewid. nr [...] jest wyłącznie M. W., który brał udział w postępowaniu; natomiast jeśli organ odwoławczy miał co do tego wątpliwości, mógł sam ustalić tę okoliczność.
Również stan rynien i ich drożność mógł organ odwoławczy sam zbadać, bez uchylania decyzji i przekazywania sprawy organowi I instancji. Poza tym wbrew stanowisku organu odwoławczego, podczas oględzin nie stwierdzono przeciekania instalacji odprowadzającej wody opadowe z połaci dachowej pomimo tego, że oględzin dokonano podczas intensywnych opadów deszczu.
W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Sprzeciw jest zasadny.
Kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw.
Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:
- 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
- 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu, wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., a więc powinien dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a.
W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazało w dostateczny sposób zaistnienia przesłanek kasatoryjnych.
Sprawa dotyczy stanu technicznego rynien na budynku skarżących.
Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w szczególności dokonał w dniu 9 marca 2022r. oględzin budynku, podczas których nie stwierdził, by stan rynien powodował zalewanie zewnętrznej ściany sąsiedniego (przylegającego) budynku.
Natomiast organ odwoławczy uznał, że decyzja umarzająca postępowanie (faktycznie odmawiająca skierowanie wobec skarżących nakazu dokonania określonych czynności na podstawie art. 66 pr. bud.) była co najmniej przedwczesna, gdyż konieczne jest: ustalenie współwłaścicieli działki nr ewid.[...], ustalenie, czy rynna jest przepustowa/drożna, czy posiada denko oraz czy jej korozja nie powoduje, że nie spełnia ona swojej funkcji odprowadzania wód opadowych, a także odniesienie się do braku obróbki pasa okapowego rynny.
Rację ma pełnomocnik skarżących, że wszystkie te czynności mógł wykonać organ odwoławczy we własnym zakresie, mógł również - w razie potrzeby - zlecić dokonanie określonych czynności dowodowych organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności, gdyż znaczna część materiałów dowodowych została już zgromadzona, w szczególności zostały przeprowadzone oględziny.
W związku z powyższym, mając na uwadze z jednej strony to, że zasadą jest merytoryczne rozpatrywanie sprawy przez organy obu instancji, a wydawanie decyzji kasatoryjnych przez organ odwoławczy należy traktować jako wyjątkowe, zaś z drugiej strony analizując powody wydania takiej decyzji przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd stwierdził, że zarzuty sprzeciwu są w pełni zasadne, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Choć rzeczywiście Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym przez organ odwoławczy wyroku z 2 września 2021r., II OSK 3093/18 zauważył, że umorzenie postępowania przez organ I instancji ze względu na bezprzedmiotowość postępowania nie jest poprzedzone ustaleniami faktycznymi (merytorycznymi sprawy), dlatego uchylenie takiej decyzji przez organ odwoławczy i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy (co do istoty), po przeprowadzeniu przez ten organ całego postępowania wyjaśniającego, pozbawia strony prawa do odwołania, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (tak również: wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12), to jednak w tym samym wyroku NSA wskazał na sytuacje wyjątkowe. Otóż wyjaśnił, że w orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, że nie każdy przypadek merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy zakończonej decyzją umarzającą postępowanie, oznacza naruszenie art. 15 k.p.a., dotyczy to m.in. przypadków umorzenia postępowania w przedmiocie legalności obiektu budowlanego w związku z uznaniem, że brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 786/19).
Podobna sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ organ I instancji pomimo tego, że wydał decyzję umarzającą, to jednak przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał ustaleń faktycznych, stwierdzając, że nie ma podstaw do nakazania skarżącym wykonania określonych czynności w celu poprawienia stanu technicznego rynien. W związku z tym, jeśli organ odwoławczy ma wątpliwości co do tych ustaleń, powinien stosownie do art. 136 k.p.a. i ze względu na zasadę dwuinstancyjności, która przecież wymaga dokonania rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji, we własnym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe i wydać stosowną decyzję.
W okolicznościach niniejszej sprawy za wydaniem decyzji kasatoryjnej nie przemawiała również konieczność ustalenia kręgu stron postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). W sprawie żadna ze stron nie kwestionowała naruszenia tego przepisu, do postępowania nie zgłosiły się nowe osoby podnoszące, że nie brały udziału w postępowaniu bez własnej winy. Ze znajdującej się w aktach organu I instancji notatki służbowej (k.6) wynika, że jedynym właścicielem działki nr ewid.[...] jest M. W. (stosowna adnotacja o omyłce pisarskiej została umieszczona w tej notatce wraz podpisem i pieczątką osoby sporządzającej notatkę). Skoro organ odwoławczy z urzędu powziął wątpliwości co do ustalenia wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], a zatem powinien tę okoliczność samodzielnie ustalić i dopiero po stwierdzeniu, że rzeczywiście poza M. W. istnieją jeszcze inni współwłaściciele tej działki, mógłby ewentualnie rozważać uchylenie decyzji organu I instancji z tego powodu.
W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 64 d § 1 w zw. z art. 64 f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325) Sąd ją uchylił.
Należy podkreślić, że uwzględnienie sprzeciwu skarżących nie przesądza o tym, czy decyzja organu I instancji zostanie utrzymana w mocy, czy też zostanie zmieniona. Rozpatrując sprzeciw Sąd nie jest bowiem uprawniony do oceny merytorycznej sprawy, ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W wykonaniu niniejszego wyroku organ odwoławczy podejmie zatem czynności procesowe w celu ustalenia stanu faktycznego w zakresie koniecznym do stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie na skarżących odpowiednich czynności w związku z użytkowaniem rynny na ich budynku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801 ze zm.).
Natomiast wobec braku umotywowania wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd oddalił ten wniosek.